Projet de mise à jour du guide n°6 de l’ASN relatif à la mise à l’arrêt définitif et au démantèlement des INB

D'une manière générale, le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte, voté en dernière lecture par l'Assemblée nationale le 26 mai, va procéder à une modification du cadre légal relatif à la mise à l'arrêt, au démantèlement et au déclassement des INB. Nous ne pouvons qu'imaginer que, dans la foulée, le décret n°2007-1557 du 2 novembre 2007, dit décret Procédures, va être amené à évoluer. Dans ce contexte, pourquoi sortir maintenant une nouvelle version de ce guide de 2010, pris en application de textes en plein changement ? Pourquoi ne pas attendre l'évolution des textes de force juridique supérieure pour s'assurer que cette nouvelle version du guide sera bien conforme au nouveau cadre légal et réglementaire ?

Observations détaillées :

§ 1.1 : il est fait référence à des versions non finalisées de décisions et de guides (9, 10, 12, 15, 16 et 17), ce qui n'est juridiquement pas pertinent. Dans ces conditions, il est difficile de se prononcer sur leur caractère gênant ou non pour ce guide. De plus, il nous apparait qu'un paragraphe consacré à des références réglementaires ne peut faire référence à des projets, des guides et à la politique de l'ASN, textes dépourvus de toute valeur réglementaire.

§ 1.2 : reprise de la remarque générale : pourquoi sortir un guide attendu depuis 8 ans quand le contexte évolue ? Il nous semble plus opportun d'attendre la stabilisation du régime juridique, au lieu d'annoncer d'ores et déjà 2 mises à jour dans l'encadré.

§1.3 : propositions d'évolutions en gras : "Les installations nucléaires, [...] à une réutilisation éventuelle de leurs bâtiments et de leur site d’implantation pour une autre activité. Ainsi, [...] assainissement ou réhabilitation des sols, [...] (sécurité, santé et salubrité publique, protection de la nature et de l’environnement). Cette démarche est intégrée et doit être proportionnée aux enjeux (risques et inconvénients. A l’issue de son démantèlement, et sous certaines conditions, une installation nucléaire de base peut être déclassée." En effet, il n'existe aucune obligation légale ou réglementaire de déclasser une INB.

§1.4 : décision d'arrêt définitif [...] : "La décision d’arrêt définitif de fonctionnement de l’installation correspond à la notification par l’exploitant aux ministres chargés de la sûreté nucléaire ainsi qu’à l’Autorité de sûreté nucléaire". Pluriel pour rester cohérent avec l'article 37,I, du décret Procédures (remarque générique, valable pour tout le projet de guide).

démantèlement : "La phase de démantèlement succède à la phase de fonctionnement de l’installation." Supprimer la fin de la phrase "et se termine à l’issue du processus de déclassement de l’installation" car le déclassement n’est pas une operation technique et n’est pas réglementairement requis.

assainissement : suppression de "restante ou de toute autre substance dangereuse restante" car il manque le référentiel de départ pour savoir à quoi s'oppose "restante".

déclassement : proposition de reformulation de la dernière phrase : "Il ne peut intervenir qu’après la réalisation des travaux de démantèlement et la justification de l’état final atteint."

§2 : supprimer "immédiat" du titre

introduction du §2 : dans la dernière phrase, supprimer "dont l'assainissement" et ajouter une nouvelle dernière phrase, inspirée par l'audition des exploitants par le collège de l'ASN du 24 mars 2015 : "Un assainissement en deux temps, avec une réutilisation industrielle entre les deux, peut-être envisagée avec maintien dans le régime des INB ."

§3 : "- mentionne et justifie[...]" : supprimer la dernière phrase de la puce.

"- définit et justifie l’état" : supprimer "et justifie", qui n'est pas une demande réglementaire. De plus, faire évoluer ainsi la dernière phrase : "Il justifie l’état final atteint (au sens de l’article 8.3.2 de l’arrêté [4])".

§4 : "Dès lors qu’une installation nucléaire de base [...]" : supprimer "les conditions de fonctionnement" et remplacer par "le domaine de fonctionnement".

"Par ailleurs, les opérations [...]" : en fin de phrase, ajouter "et ne sont pas couvertes par le référentiel de sûreté associé à la phase de fonctionnement".

"La demande d’autorisation de mise à l’arrêt définitif" : exemple du caractère hatif de ce guide. Car le projet de loi sur la transtion énergtique permettra des démantèlements partiels, par ailleurs envisagés dans la suite du guide.

"Le décret d’autorisation de mise à l’arrêt définitif [...]" : d'après notre expérience, la MAD-DEM fait l'objet d'un décret auto-portant, qui ne modifie qu'à la marge le décret d'autorisation de création et qui, nous en convenons, ne l'abroge pas.

"Dans certains cas particuliers [...]" : supprimer "(bâtiments séparés)" car cette disposition n'est peut-être pas appropriée à tous les cas d'espèces. Il vaut donc mieux laisser une grande souplesse dans le dispositif.

§ 5.1 : remplacer "L’article 37 du décret [3] impose" par "L’article 37 du décret [3] demande".

§ 5.2.1 : "dans un délai d’un à deux mois après la réception de la demande" : quel est l'intérêt de cette mention, qui n'est qu'indicative ?

§ 5.2.2 : contenu vide. En conséquence, à supprimer.

§ 5.2.3 : "délai d’environ 5 à 8 mois" : nous notons l'évolution à la hausse de ce délai. Ne faudrait-il pas tendre à le réduire, afin d'être sûr de respecter les 3 ans réglementaires d'instruction ?

" le dossier est suffisamment développé [...]" : dans la dernière phrase, supprimer les 2 "bien", qui n'ont pas de sens clair dans ce contexte.

" les études fournies [...]" : remplacer "(application de l’approche proportionnée)" par " (application d’une approche intégrée et proportionnée)". Cette approche étant fondamentale, nous proposons par ailleurs de la mentionner dans le paragraphe 1.3.

§ 5.2.4 : introduire "En l'absence de modification significative et" avant "Conformément à [...]" pour montrer qu'il ne s'agit pas de la suite de la dernière phrase du paragraphe précédent.

§ 5.3 : après "relative à la réévaluation de sûreté⁴ ", ajouter "et inversement". Puis supprimer la phrase suivante ("En outre, [...]").

§ 6.1 : "En pratique, [...]" : supprimer "et ne pas dépasser quelques années."

"Lorsque l’exploitant [...]" : remplacer "L’ASN estime nécessaire que l’exploitant lui transmette un dossier d’information justifiant [...]" par "L’ASN recommande que l’exploitant justifie".

"Au titre du retour [...]" : remplacer " l’ASN estime nécessaire" par l"ASN recommande" et supprimer "et avant le démarrage des opérations de démantèlement" pour ne pas allonger des délais qui s'imbriquent.

§ 6.2 : "Concernant l’évacuation [...]" : ajouter "non prévues dans le référentiel de sûreté applicable" après "de démontage irréversible d’équipements".

"Exceptionnellement" : ne faudrait-il pas remplacer, en fin de phrase, "indispensable" par "important" ?

§ 6.3 : "Dans les cas pour lesquels [...]" : remplacer " l’autorisation de faire fonctionner l’équipement" par "l'autorisation de mise en service de l'équipement".

§ 7.1.1 : remplacer la 1ère phrase par "Les opérations de démantèlement, réalisées sous couvert du décret d’autorisation de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement, doivent permettre d’atteindre un état final tel qu’il permet de prévenir les risques ou inconvénients que peut présenter le site pour les intérêts mentionnés à l’article L. 593 du code de l’environnement, compte tenu notamment des prévisions de réutilisation du site ou des bâtiments."

 "Dès l'entrée [...]" : remplacer "décret de démantèlement" par "décret d’autorisation de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement " (à corriger également dans la phrase précédente).

Modifier ainsi le dernier paragraphe : " Enfin, avant le démarrage des opérations de démantèlement, l’exploitant transmet à l’ASN une mise à jour de la version préliminaire du rapport de sûreté qui constitue la version applicable du rapport de sûreté." La mention du délai de 3 mois nous semble contraignante dans la pratique, et peu cohérente avec le délai mentionné pour les RGSE.

§ 7.1.3 : modifier ainsi le 3ème paragraphe "Le réexamen de sûreté des installations en démantèlement vise à s’assurer que, moyennant la mise en œuvre, si nécessaire, de dispositions compensatoires ou complémentaires proportionnées aux enjeux (risques et inconvénients), le niveau de protection des intérêts mentionnés au premier alinéa de l'article L. 593-1 du code de l'environnement [1] est satisfaisant dans des conditions technico-économiques acceptables jusqu’à la fin des opérations de démantèlement."

§ 7.2.1 : introduire "ou de réhabilitation" entre "d'assainissement" et "de sols contaminés ou pollués".

§ 8.1 : "L’état final [...]" : remplacer "(caractérisation insuffisante," par "(caractérisation limitée par l’ambiance radiologique et la présence d’équipements,". 

Après "- l'état radiologique", supprimer "et chimique" et ajouter, dans une nouvelle puce, "- la présence éventuelle d’autres sources de contamination.".

Dans le 2ème paragraphe, introduire " et comme solution de référence" après " en accord avec sa politique [13]" afin de supprimer la dernière phrase qui semble maladroite. Par ailleurs, introduire "dans des conditions économiques acceptables" après "meilleures connaissances scientifiques et techniques du moment".

Après le paragraphe "Conformément [...]", ajouter un nouveau paragraphe ainsi rédigé "Concernant l’impact dosimétrique de l’installation et de son site d’implantation après démantèlement, les objectifs des exploitants sont justifiés en regard des meilleures pratiques nationales et internationales^9."

^{"Définir une stratégie [...]" : remplacer "d’être pollué ou contaminé, et ce, quelle que soit la nature de la pollution ou de la contamination." par "d'être contaminé".}

^{§ 8.2 : "}La démonstration [...]" : remplacer "- une analyse exhaustive" par "- une analyse aussi exhaustive que possible" pour tenir compte de l'ensemble des cas susceptibles de se présenter.

"Après déclassement [...]" : à la fin du paragraphe, remplacer "n’est pas acceptable" par "ne peut être la solution de référence".

§ 8.3 : les RUCPE étant le minimum admis, il nous semble possible de supprimer tout le début du 2ème paragraphe pour le débuter par "L'ASN  demande qu’une restriction [...]".

"Dans les cas [...]" : remplacer "sont instituées" par "peuvent être instituées".

§ 8.4.2 : "Dans ces cas particuliers[...]" : ajouter "ou toute autre installation" après "vers une autre INB".

ANNEXE 1 

dans le 1er paragraphe, introduire "(étapes 1 à 5)" après "B".

B, 5 : supprimer "Estimations des quantités et" car ces indications figurent dans l'étude déchets et sont souvent difficilement quantifiables dès le stade de la demande d'autorisation de création.

B, 6 et 7 : à ne considérer qu'au stade de la demande de MAD-DEM, et non dès la demande d'autorisation de création.

B, 8 : a minima, ajouter "le cas échéant".

C : supprimer le 1 et renuméroter en conséquence (+ supprimer le renvoi dans le 1er paragraphe) et introduire un nouveau 3 inspiré de l'ex-1 "Description de l’état initial au début des opérations de démantèlement et des opérations préparatoires à mener dans le cadre du référentiel de fonctionnement".

C, 7 : à supprimer car en B, 5 + étude déchets.

C, 8 : à supprimer car dans les rapports de sûreté et les RGE/RGSE.

C, 10 : à modifier ainsi "Principes d’organisation envisagés pour gérer les opérations de démantèlement" (le détail est dans les RGSE).

D, 1 : à la fin, ajouter "et des éventuels scénarios de replis".

ANNEXE 2

Cf remarque générale. Cette annexe est-elle à ce jour pertinente alors que les cadres législatif et réglementaire vont évoluer ?

Version préliminaire [...] : remplacer "il peut être admis que l’exploitant fournisse un niveau de détail de la réalisation des opérations moins important que pour les opérations les plus proches" par "le niveau de détail pourra être moins prècis que pour les opérations les plus proches".

RGSE : supprimer "; si le rapport de sûreté est structuré en étapes, les RGSE sont également structurées selon ces mêmes étapes" et remplacer par "et sont élaborées en cohérence avec le rapport de sûreté".

Notice de présentation des capacités techniques : reprendre la formulation du décret et remplacer "qu’il possède les moyens techniques et organisationnels lui permettant de mener à bien" par "dispose, en interne ou au travers d’accords avec des tiers, des capacités techniques suffisantes pour assurer la maitrise de ses activités de".

Etude déchets : elle n'est pas appelée par l'article 37 du décret Procédures et devrait donc être supprimée de l'annexe 2 (ou introduite dans le décret).

Réf : [1] avis de consultation publique 2015-04-48

N/réf : DMR/DIR/15-0010

Objet : Projet de mise à jour du guide n°6 relatif à la mise à l’arrêt définitif, démantèlement et déclassement des installations nucléaires de base

Monsieur,

Par avis en référence [1], vous avez mis en consultation le projet de mise à jour du guide cité en objet. Ce document appelle les remarques de l’Andra suivantes.

Au paragraphe 1, l’ajout d’un renvoi aux définitions précisées dans les textes en vigueur, comme cela est régulièrement fait dans les projets de textes de l’ASN, apporterait plus clarté.

La notion de « démantèlement immédiat », bien qu’elle fasse référence à une stratégie de démantèlement définie par l’AIEA, peut prêter à confusion. En effet, la terminologie adoptée en droit français pour désigner cette stratégie est un délai « aussi court que possible, entre l'arrêt définitif du fonctionnement de l'installation et le démantèlement de celle-ci » (article 8.3.1 de l’arrêté du 7 février 2012). Comme le précise par ailleurs le projet de guide cité en référence, il est possible qu’il y ait un délai court entre l’arrêt effectif de l’installation nucléaire de base (INB) et la délivrance du décret d’autorisation de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement. Le paragraphe 2 du projet de guide pourrait rappeler cette nuance et préciser que seule la préparation du plan de démantèlement doit être immédiate.

Le paragraphe 7.1.1 « le décret d’autorisation de MAD DEM » pourrait prévoir les cas où les règles générales de surveillance et d’entretien sont approuvées dès la publication du décret MAD DEM.

Le paragraphe 7.2.2 « activités et éléments importants pour la protection » pourrait inclure les cas de modifications des exigences définies associées aux EIP et non se limiter aux cas de suppression des EIP.

Le paragraphe 8.4.3 du projet de guide « cas d’une installation pérenne incluse au sein du périmètre de l’INB mise à l’arrêt définitif, indépendante de celle-ci et qui constituerait une INB à elle seule » envisage une procédure complexe pour gérer ce cas consistant à créer une INB puis à la mettre immédiatement à l’arrêt définitif. Or le chapitre 4 indique que « le décret d’autorisation de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement n’abroge pas le décret d’autorisation de création (DAC) mais le modifie ». Le décret d’autorisation de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement pourrait modifier le DAC, d’une part pour séparer l’INB initiale en deux INB distinctes, d’autre part pour abroger les dispositions liées au fonctionnement de l’INB mise à l’arrêt définitif.

Vous en souhaitant bonne réception, nous vous prions d’agréer, Monsieur, nos salutations distinguées.

Monsieur le Président,

Dans le cadre de la consultation du public [2015-04-48] du 27 avril 2015 au 27 mai 2015, nous vous prions de trouver  nos remarques concernant la révision du guide N°6 relatif à la mise à l’arrêt définitif, au démantèlement et au déclassement des INB. Ces remarques et propositions associées s’inscrivent dans la continuité de celles que nous avons déjà formulées dans le cadre des échanges concernant notamment les guides relatifs à la gestion des sols pollués et aux opérations d’assainissement des structures.

Nous avons bien noté l’évolution positive des modalités de mise en oeuvre de la démarche de référence de l’ASN vis-à-vis de l’assainissement des structures et de la gestion des sols. Nous avons également retenu que les opérations de préparation à la mise à l’arrêt définitif pouvaient se terminer après la publication du décret de MAD/DEM.

Il convient cependant de constater que ce projet de guide s’inscrit dans un cadre règlementaire particulièrement évolutif et qu’il devra, en tant que de besoin, être mis en cohérence avec les nouveaux textes règlementaires à paraître. Ainsi six des dix-sept documents référencés dans le texte proposé et servant de base à ce guide sont encore à l’état de projet, et de futures évolutions législatives et réglementaires restent à venir, notamment dans le cadre du projet de loi relatif à la transition énergétique et à la croissance verte, et des évolutions que ces nouvelles dispositions conduiront à apporter au décret « procédures » de 2007 et à l’arrêté « INB » de 2012.

Nos principales remarques concernant le projet de mise à jour du guide n°6, sont synthétisées ci-après. Elles visent à ce que soit mieux pris en compte dans le texte proposé le retour d’expérience issu des opérations conduites sur des installations en démantèlement tout en se conformant aux dispositions de la réglementation en vigueur.

1. L’amélioration et l’optimisation de l’instruction des demandes d’autorisation :

Nous partageons l’objectif d’améliorer l’efficience du processus d’instruction des demandes d’autorisations en les mettant davantage en accord avec les réalités opérationnelles. Cependant, certaines préconisations du projet de texte soumis à consultation, comme le fait d’ajouter des délais supplémentaires d’instruction, ne nous paraissent pas en rapport avec la dynamique d’ensemble attendue pour un projet de démantèlement. En outre, le processus décrit ne vise pas tant à guider les exploitants mais s’applique davantage aux services instructeurs. Des propositions d’ajustement du projet du guide sont faites en conséquence.

2. Un style de rédaction en accord avec le statut d’un guide :

Le projet de guide semble par ailleurs ajouter un certain nombre de demandes non requises par la réglementation en vigueur, tant pour ce qui concerne le contenu global de la demande d’autorisation de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement, que pour la mise à jour de documents (PUI, étude déchets) qui ne sont pas des pièces requises dans le dossier de demande de mise à l’arrêt définitif et de démantèlement. En cela, des reformulations, basées sur les bonnes pratiques en vigueur, sont proposées pour rendre cohérente la rédaction du document avec son statut de guide qui est de faire des recommandations ou d’expliciter des prescriptions.

3. Situation administrative des ouvrages et des sols de l’INB à l’issue du démantèlement (cf. §8.2):

En cohérence avec la proposition exprimée par l’ASN lors de la réunion du collège du 24 mars 2015, nous suggérons que le texte reprenne et développe la notion d’étape intermédiaire permettant une éventuelle réutilisation des installations pour gérer de manière adaptée à certaines situations industrielles. Le positionnement de l’ASN sur la non acceptabilité de créer une ICPE dans le seul but de maintenir en place les bâtiments non assainis ne doit cependant pas faire obstacle à la réutilisation des bâtiments existants pour la création ou la poursuite d’une activité industrielle comme par exemple pour servir d’installations d’entreposage de substances radioactives pouvant relever du régime ICPE.

4. La gestion des installations maintenues (cf. §8.4) :

Les installations, se trouvant dans le périmètre d’une INB en démantèlement et ayant vocation à être utilisées jusqu’à la fin des opérations ou au-delà, doivent pouvoir être exploitées dans un cadre réglementaire adapté afin de permettre un déroulement optimal des opérations de MAD DEM jusqu’à leur achèvement. Le guide peut recommander en ce sens les grandes orientations. Il doit pour autant aussi prendre en compte l’existence de situations particulières, notamment de sites complexes comportant plusieurs INB, où une analyse optimisée devra être réalisée au cas par cas. Des propositions d’adaptation du § 8.4 ont été formulées en ce sens.

L’ensemble de nos remarques détaillées et nos propositions alternatives de rédaction figurent article par article en pièce jointe.

Restant à votre disposition pour tout échange complémentaire que vous jugeriez utile sur le sujet, nous vous prions d’agréer, Monsieur le Président, l’expression de notre considération distinguée.