1991-1993 : création et mise en oeuvre d'un cadre institutionnel et juridique pour la gestion post-accidentelle

Après la chute de l'URSS, la Biélorussie, pays le plus gravement touché par la catastrophe de Tchernobyl, a joué un rôle-clé dans la structuration de la gestion des conséquences de l’accident et dans la mise en place rapide d’un dispositif législatif adapté.

La législation biélorusse, établie dès 1991, sera aussitôt reprise et adoptée, à quelques variantes près, par la Russie et l’Ukraine.

Ce cadre législatif s’appuie sur la définition de 2 niveaux de référence pour la dose efficace totale reçue par une personne pendant 70 ans. Cette conception est toujours en vigueur en Biélorussie aujourd’hui :

• au-dessous de 70 mSv (1 mSv x 70 ans) : aucune contre-mesure,
• entre 70 et 350 mSv (5 mSv x 70 ans) : contre-mesures au cas par cas,
• au-dessus de 350 mSv : contre-mesures obligatoires.

A partir de ces critères, les deux lois post-accidentelles biélorusses établissent, d'une part, un nouveau zonage du territoire et, d'autre part, des mesures de "protection sociale des citoyens".

Les lois post-accidentelles biélorusses : protection sociale des citoyens et statut des territoires contaminés

Afin de renforcer et d’améliorer la gestion de la situation post-accidentelle, le gouvernement biélorusse vote, dès sa création en 1991, deux lois-clés, encore en application aujourd’hui.
 Ces lois reposent sur un nouveau concept des "conditions de vie saine pour la population", qui remplace le concept soviétique de la dose-vie de 350 mSv (5 mSv/an pendant 70 ans), abandonné en 1990.
 Ce nouveau concept renforce la protection des populations et augmente fortement la superficie du territoire concerné.
 Il réalise un compromis entre la norme soviétique (5 mSv/an), et le niveau de référence de 1 mSv/an recommandé par la Commission Internationale de Protection Radiologique (CIPR) :

• au-dessous de 1 mSv/an : aucune action n'est prévue ;
• entre 1 et 5 mSv/an : on peut engager certaines contre-mesures ;
• au-dessus de 5 mSv/an : les contre-mesures sont obligatoires.

La première loi post-accidentelle (22 février 1991) est la loi "sur la protection sociale des citoyens affectés par la catastrophe de la centrale nucléaire de Tchernobyl".
 Elle concerne les personnes exposées à des niveaux importants : liquidateurs, populations et travailleurs des territoires contaminés, soit environ 2 millions de personnes (25% de la population biélorusse).
 Elle établit les compensations et privilèges (primes, produits et services gratuits, …) accordés à chaque catégorie de personnes.

La seconde loi (12 novembre 1991) est la loi "sur le statut légal des territoires exposés à la contamination radioactive suite à la catastrophe de la centrale nucléaire de Tchernobyl".
 Elle réglemente le statut des territoires contaminés, les conditions de vie et l’activité économique et sociale dans ces territoires.
 Elle introduit de nouveaux critères de zonage prenant en compte à la fois les taux de contamination du sol en césium 137, strontium 90 et plutonium et les niveaux d'exposition individuels en dose efficace annuelle (voir tableau ci-dessous).

L'application des lois post-accidentelles et ses conséquences

 Les compensations

La loi du 22 février 1991 "sur la protection sociale des citoyens" accorde diverses compensations aux personnes vivant ou ayant vécu, travaillant ou ayant travaillé dans les territoires contaminés, notamment :

• un congé annuel supplémentaire,
• l'avancement de l’âge de la retraite,
• une augmentation du salaire,
• la garantie d’un suivi médical,
• des primes de vacances,
• des primes pour favoriser l’approvisionnement en nourriture non contaminée.

Statut légal des territoires contaminés

La seconde loi du 12 novembre 1991 "sur le statut légal des territoires" contaminés associe différentes contre-mesures aux zones déterminées par les nouveaux critères. Selon ces critères, 23% du territoire biélorusse est considéré contaminé.
 La loi définit les conditions et les modalités de relogement et les conditions de la poursuite ou de l'arrêt des activités économique pour les populations des territoires contaminés.

 La réglementation de l'activité économique bouleverse l’économie et la production des régions contaminées
(voir les conséquences économiques de cette loi dans le tableau ci-dessous).

Les autorités biélorusses limitent la présence humaine dans les zones les plus contaminées : relogements définitifs ou temporaires, séjours à l’extérieur des territoires.

Des mesures réglementaires et techniques sont également mises en place pour réduire les niveaux de contamination alimentaire, notamment :

• des incitations à limiter ou arrêter les productions agricoles dans le secteur privé ;
• des contre-mesures systématiques dans le système de production agricole public (sovkhozes et kolkhozes).

Enfin, un système de contrôle radiologique pour les personnes et les aliments est instauré.

En application de ces lois :

• plus de 131 000 personnes sont relogées en Biélorussie,
• 55 000 maisons et appartements sont construits,
• 284 communes sont vidées de tout habitant et de toute activité.

"L'impôt Tchernobyl"

Des difficultés dans la mise en application de ce dispositif législatif apparaissent rapidement.
 La loi ouvre des droits à compensation à plus de 20% de la population du pays.
 Le gouvernement consacre plus de 10% de son budget à la gestion des conséquences de l’accident. Il est rapidement amené à instituer un nouvel impôt prélevé sur le revenu des ménages, des entreprises et des institutions : l'impôt Tchernobyl.

Dans le même temps, la Biélorussie affronte une grave crise économique.
 Les petites productions agricoles privées se développent à nouveau, principalement à des fins d'autoconsommation. L'Etat perd la maîtrise du circuit agricole privé.
 Dans ce contexte, les niveaux d'exposition des populations des territoires contaminés - principalement rurales- repartent à la hausse.

Entre 1991 et 1995, la Communauté Européenne -CCE- et la Communauté des Etats Indépendants -CEI- (ex-URSS) développent un vaste programme de recherche scientifique commun pour améliorer les connaissances sur les impacts sanitaires et environnementaux de la contamination radioactive consécutive à l'accident de Tchernobyl.

Avec un budget de 30 millions d'euros, la participation de 120 instituts de recherche en Biélorussie, Russie et Ukraine, et de 80 instituts de recherche en Europe de l'Ouest, c'est un projet fédérateur et très ambitieux.

L'objectif de ce programme est de produire de nouvelles connaissances scientifiques sur les impacts de la contamination radioactive, et de contribuer ainsi à une meilleure évaluation et à une amélioration de la gestion des conséquences de l'accident de Tchernobyl.

Ce programme se décline en 16 projets de recherche : 10 projets expérimentaux portant sur les mécanismes d'exposition et de transfert de la radioactivité dans l'environnement et 6 projets d'étude plus axés sur les aspects opérationnels.

Les 10 projets expérimentaux

Les objectifs des 10 projets expérimentaux du programme sont :

• d'effectuer une exploration systématique des mécanismes de transfert des radioéléments depuis l'écosystème vers les personnes ;
• d'investiguer les modalités d'exposition des personnes.

Divers sujets sont traités, notamment :

• La contamination des sols par re-suspension des radionucléides ;
• Le transfert des radionucléides des sols aux produits agricoles, vers l'écosystème aquatique, ou encore vers les animaux d'élevage et les animaux sauvages ;
• L'évaluation et le développement de stratégies de décontamination ;
• La dosimétrie biologique des personnes exposées ;
• Les effets sanitaires, explorés à travers des enquêtes épidémiologiques ;
• La caractérisation moléculaire, cellulaire et biologique du cancer de la thyroïde chez l'enfant ;
• La dosimétrie rétrospective et la reconstruction des doses.

Les 6 projets d'étude : le projet JSP "Joint Study Project"

Parallèlement aux 10 projets expérimentaux, 6 projets d'étude JSP ("Joint Study Project") sont mis en place.

Ces projets sont tournés vers les aspects opérationnels de la gestion des conséquences de l'accident de Tchernobyl.

Ils concernent :

• Le développement d'un système d'aide à la décision en temps réel pour la gestion des accidents radiologiques (JSP1) ;
• Le développement d'outils d'aide à la décision pour la gestion des situations post-accidentelles (JSP2) ;
• Le traitement des victimes de l'accident de Tchernobyl (traitement de maladies radio-induites) ;
• Les traitements et les mesures préventives contre le cancer de la thyroïde radio-induit chez l'enfant ;
• L'estimation des doses reçues par les populations ;
• Le développement d'un atlas européen de la contamination en Césium 137 suite à l'accident de Tchernobyl.

Le projet JSP1 : système d'aide à la décision en temps réel pour la gestion des accidents radiologiques

40 instituts de recherche d'Europe de l'Est et de l'Ouest sont impliqués dans ce projet, intégré au 4e programme cadre de recherche européen et coordonné par le Centre de Recherche Scientifique Karlsruhe (FZK, Allemagne).

Le projet se concrétise dans le développement d'un outil d'aide à la décision en temps réel pour la gestion des accidents radiologiques : le système RODOS (Real-time On-line DecisiOn Support system).

Cet outil d'aide à la décision, dont la première version est achevée en 1995, ne prend en compte que les aspects de court et de moyen terme (quelques mois après l'accident) de la gestion post-accidentelle.

Le projet JSP1 a permis de mettre en œuvre le système RODOS dans les instituts de Biélorussie, de Russie et d'Ukraine et d'améliorer notamment :

• les bases de données relatives à l'estimation du terme source d'un accident,
• les connaissances relatives à l'efficacité des contre-mesures agricoles.

Le projet JSP2 a ouvert la voie à de nouvelles formes de gouvernance

Ce projet, coordonné par le Centre d'Etudes sur l'évaluation de la Protection dans le domaine Nucléaire (CEPN), a mobilisé 24 organismes d'Europe de l'Ouest, de Biélorussie, de Russie et d'Ukraine.

 Les objectifs du projet JSP2

Le projet JSP2 est ambitieux et original, il s'inscrit dans le long terme et vise à :

• développer un système d'aide à la décision pour la gestion des situations post-accidentelles, destiné à évaluer, en termes de réduction des expositions, l'efficacité des contre-mesures mises en place à la suite de l'accident de Tchernobyl;
• caractériser et quantifier les impacts psychologiques, sociaux et économiques associés à ces contre-mesures ;
• établir un cadre cohérent et rationnel pour la mise en place de contre-mesures à partir du retour d'expérience de Tchernobyl.

L'originalité de ce projet réside dans son approche multidimensionnelle du problème. De plus, il reposait sur l'idée qu'à partir d'une quantification généralisée de la situation post-accidentelle – des niveaux d'exposition mais aussi des aspects psychologiques et socio-économiques – il devait être possible d'élaborer des stratégies optimales de gestion de cette situation.

Dans cette optique, 5 actions ont été développées en parallèle :

• un historique des contre-mesures adoptées de 1986 à 1992 ;
• une évaluation des dimensions psychologiques et sociales des conséquences de la contamination ;
• une réflexion sur les bases conceptuelles pour la fixation des niveaux d'intervention ;
• une évaluation de l'impact dosimétrique à long terme ;
• l'élaboration de méthodes d'aide à la décision.

 Une multiplicité de paramètres à considérer

Le projet JSP2 a notamment permis de mettre en évidence la complexité de la situation post-accidentelle, la multiplicité des enjeux (sanitaires, économiques, sociaux, culturels, etc).

Il a également montré la difficulté, voire l'impossibilité d'élaborer des stratégies optimales prenant en compte tous ces aspects de façon quantifiée.

Il a par ailleurs mis en évidence la difficulté de déployer des stratégies d'actions publiques reposant sur des normes collectives et ne prenant pas en compte toute la diversité des situations individuelles.

 Les résultats du projet JSP2

Le projet JSP2 a permis de remettre en cause un certain nombre de "dogmes" en vigueur, et en premier lieu le concept de "retour à la normalité", qui préconisait de revenir aux normes de référence utilisées dans le cadre de la gestion des installations nucléaires en situation normale.

Il a également remis en cause les modes de prise en charge administratifs et normatifs classiques.

Le projet JSP2 a ouvert la voie à la recherche de nouvelles formes de gouvernance adaptées à la complexité de la situation post-accidentelle, intégrant la réduction des doses et l'amélioration des conditions de vie dans les territoires contaminés, en impliquant population et acteurs locaux dans le processus de réhabilitation.

L'approche du projet Ethos mis en œuvre de 1996 à 2001 dans le sud de la Biélorussie s'est inspirée directement des résultats du projet JSP2.

En 1994, des enquêtes de terrain sont menées dans le district biélorusse de Tchetchersk, situé dans les zones contaminées (zone d'exclusion, zone de relogement obligatoire, zone de relogement volontaire). Elles reposent sur une centaine d'entretiens auprès des populations, des professionnels locaux et des responsables territoriaux.

Ce travail est mené dans le cadre du projet de recherche JSP-2 (Joint Study Project 2), qui fait partie d'un important programme de coopération scientifique entre le Communauté Economique Européenne et la Communauté des Etats Indépendants (ex-URSS).

Les résultats de ces enquêtes de terrain ont permis d'évaluer les conditions de vie dans les territoires contaminés et les réactions de la population face au nouveau système de gestion post-accidentel mis en place à partir de 1991.

Le contexte local dans le district de Tchetchersk

Le district biélorusse de Tchetchersk est situé à environ 250 kilomètres au Sud-Ouest de la capitale, Minsk, et à environ 180 km au Nord de Tchernobyl. Ce district a une superficie d'environ 120 000 ha, dont environ 50 000 ha de terrains agricoles.

Le territoire du district a été fortement contaminé suite à l'accident de Tchernobyl (environ un quart du territoire est contaminé à plus de 1,48 millions de Bq/m² ). 17% du territoire sont situés en zone de relogement ultérieur (relogement obligatoire mais non prioritaire par rapport au relogement des populations situées en zone de relogement immédiat). La ville de Tchetchersk, chef-lieu du district, est située dans cette zone. Elle est promise, d'après la loi biélorusse, à un relogement dans un avenir non encore déterminé. Environ la moitié du territoire du district est situé en zone de relogement volontaire et environ 10 % de son territoire est situé en zone de contrôle radiologique strict.

En 1994, au moment des enquêtes, environ un tiers des habitants (sur une population totale de 30 000 habitants en 1991) a quitté le district. On peut distinguer 3 groupes de populations dans le district de Tchetchersk :

• Les personnes qui n'ont pas quitté le territoire ;
• Les personnes qui sont parties puis sont revenues suite aux difficultés rencontrées dans leurs nouveaux lieux de résidence ;
• Un groupe, plus restreint, de personnes qui sont venues s'installer dans le district car il y avait des terrains et des maisons disponibles.

Enfin, les activités agricoles sont fortement impactées par la gestion post-accidentelle : environ un quart des terrains agricoles du district sont interdits à la culture. Le reste des terrains agricoles est soumis, selon le niveau de contamination des sols, à des restrictions diverses.

Partir ou rester : un choix difficile dans les zones de relogement volontaire

Le système de gestion post-accidentel mis en place en 1991 en Biélorussie donne une visibilité nouvelle à la situation de contamination des territoires à travers leur statut légal.

Tout d'abord, les données concernant la contamination des territoires biélorusses sont rendues publiques. Les habitants d'une partie des territoires contaminés de Biélorussie prennent conscience à ce moment seulement de l'existence d'une contamination radiologique de leur environnement. Tchetchersk fait partie des territoires qui découvrent ainsi l'ampleur de leur contamination radiologique en 1991.

D'autre part, l'existence d'une zone de relogement volontaire fait entrer dans le système de gestion post-accidentel biélorusse une dimension nouvelle : la liberté de choix des individus quant à leur départ. Ce choix concerne également les habitants des 2 autres zones de relogement (immédiat et "ultérieur"). En effet, leur relogement est prévu par la loi mais peut se trouver différé pour des raisons administratives (zone de relogement "ultérieur") ou pratiques (retard dans les relogements dans la zone de relogement immédiat).

En 1994, une majorité de la population du district de Tchetchersk est composée de personnes ayant pris la décision de rester sur le territoire. Il s'agit à la fois de personnes n'ayant pas quitté le district et de personnes revenues vivre dans le district après une période de relogement. Une minorité de personnes n'ont pas encore fait leur choix. Leur vie quotidienne est marquée par cette hésitation (un habitant du district appartenant à cette catégorie déclare ainsi : "le matin, je me lève et je me dis que je vais rester ; le soir, au moment de me coucher, je me dis que je vais partir").

Le départ du territoire représente un choix extrêmement difficile. Outre l'attachement au territoire natal, le contexte économique (coût de la vie dans les villes, difficultés à trouver un travail ou un logement dans un nouveau lieu de résidence) est un facteur important dans l'hésitation à partir ou le choix de rester. De plus, ce choix s'avère extrêmement difficile en l'absence d'une information précise, accessible et ayant un sens par rapport aux réalités quotidiennes des personnes. Ce choix est une source de tension très forte pour les habitants qui y sont confrontés. Les choix des autres habitants de la localité ou du quartier constituent un élément important qui influence les décisions ou les hésitations des habitants.

La contamination et la protection radiologique dans la vie quotidienne

En 1994, pour les populations des territoires contaminés, la contamination est devenue une donnée de la vie quotidienne. Elle constitue une réalité qui est petit à petit banalisée (des habitants interrogés déclarent ainsi : "cela fait partie de la vie", "où qu'on aille, c'est pareil. Toute la Biélorussie est contaminée", "Partout, c'est contaminé. A Paris aussi, il me semble.")

La perception de la situation radiologique reste floue pour les habitants du district de Tchetchersk. La crédibilité des contrôles et des mesures officiels est faible, et les différents experts internationaux qui passent dans le district ont des discours contradictoires sur la gravité de la situation locale.

De plus, les conseils des experts et organismes publics en matière sanitaire sont pour les habitants un ensemble de prescriptions négatives avec lesquelles il est difficile de vivre. Leur application diminue fortement la qualité de vie (abandon d'activités et de loisirs traditionnels tels la chasse ou la cueillette en forêt …) dans un contexte rural où la nature occupe une place très importante dans l'alimentation, les loisirs et la culture.

Les prescriptions peuvent en outre s'avérer inapplicables dans certaines situations, notamment faute de ressources financières suffisantes pour l'achat de denrées non contaminées dans le circuit commercial. Dans ces conditions, l'une des options choisie pour vivre "normalement" consiste à ne prendre aucune mesure et à vivre en ignorant la contamination.

La crise économique du début des années 1990 a entraîné une régression de la protection radiologique. En effet, sur le plan alimentaire, la réponse des autorités soviétiques puis biélorusses à la contamination de l'environnement a consisté à faire arrêter la production privée et à concentrer ses efforts sur le système public des fermes collectives (kolkhozes et sovkhozes). Cependant, face à des difficultés économiques croissantes, les habitants des territoires contaminés ruraux reprennent massivement une petite activité agricole privée à des fins de subsistance. Toutefois, ils mènent cette activité sans bénéficier des techniques et du savoir-faire en matière de réduction de la contamination des produits agricoles mis à disposition des fermes collectives.

Enfin, les contrôles radiologiques opérés par les acteurs publics, y compris sur les productions alimentaires privées, sont mis en place comme un outil de pilotage des stratégies nationales de protection radiologique. Le système de contrôle radiologique mis en place ne joue pas le rôle d'un outil au service de la population et permettant de construire une évaluation de la situation locale. De plus, ces moyens de mesure, dont la fiabilité ne peut pas être testée par la population, bénéficient d'un faible niveau de confiance.

La place de la santé dans les préoccupations des habitants

En 1994, à Tchetchersk, la contamination est intégrée à la vie quotidienne. Dans ce contexte la santé n'est plus la préoccupation prépondérante des habitants (contrairement à ce qui prévalait dans les années qui ont suivi l'accident). De façon générale, les personnes constatent que leur état actuel de santé n'est pas alarmant, mais expriment leurs préoccupations quant à de possibles effets de la contamination à long terme. Ce sentiment existe à des degrés variables selon les individus et selon leur contexte (antécédents personnels, problèmes de santé dans leur famille, …) : un doute et un fond d'inquiétude subsistent. Ce souci est particulièrement aigu en ce qui concerne les enfants. Ce doute contribue à développer chez les personnes interrogées un sentiment de précarité, de manque de visibilité sur l'avenir, qui est renforcé par la crise économique.

Une minorité de personnes reste fortement inquiète et pessimiste pour leur santé et celle des enfants. Ce dernier groupe recoupe en partie le groupe des personnes qui hésitent entre quitter le district ou rester.

Face à l'impossibilité ou à la difficulté de se conformer aux prescriptions sanitaires, une partie de la population des territoires contaminés prend le parti de ne pas tenir compte de la contamination et de ne prendre aucune mesure de protection. Pour justifier ce choix, certains habitants développent la thèse d'une immunisation progressive et spontanée de l'organisme face aux radiations (qui reste scientifiquement infondée).