Projet de guide n° 25 de l’ASN applicable aux INB et relatif à la participation des parties prenantes à l’élaboration d’une décision réglementaire ou d’un guide de l’ASN

Le paragraphe 3.3.1 du projet de guide prévoit la transmission, par les parties prenantes, d’éléments d’appréciation de l’impact du projet de texte, notamment d’un point de vue financier. Le projet de guide n’explicite pas les modalités de traitement des données qui peuvent être considérées comme sensibles par les parties prenantes (exemple : données ayant un impact sur la sécurité des installations) ; dès lors, ces mêmes parties pourraient être amenées à limiter ces informations pour garantir le respect de leurs intérêts. Il risque d’en résulter des analyses d’impacts peu fiables. Par ailleurs, le délai alloué pour la transmission de ces éléments (3 semaines) est trop court pour collecter des informations pertinentes.

Avis de l’ANCCLI

sur le projet de Guide n° 25

relatif à la “Participation des parties prenantes à l’élaboration
d’une décision réglementaire ou d’un guide de l’ASN”

Contexte de cette contribution

L’intégration des meilleurs standards de sûreté, l’intégration des bonnes pratiques dans la réglementation, et le regroupement des informations éparpillées dans divers textes réglementaires nécessitent une refonte de la réglementation portant sur la sûreté nucléaire. Cette refonte doit permettre une réduction du nombre de procédures individuelles. Dans le cadre de cette refonte engagée depuis quelques années, l’ASN est et sera amenée à prendre des décisions réglementaires. Ces décisions s’accompagnent de guides externes produits par l’ASN dans le but d’expliciter ses attentes, d’aider les exploitants dans leur application des nouvelles réglementations et de favoriser la compréhension des droits et obligations de chacun par l’ensemble des parties prenantes.

Dans ce contexte, l’ASN soumet à la consultation du public un projet de guide visant à « expliciter le cadre et le processus selon lequel les exploitants et industriels concernés, ainsi que les autres parties prenantes intéressées, participent à l’élaboration des projets de décisions réglementaires ou de guides externes de l’ASN ». Les décisions réglementaires concernées dans le projet de guide soumis à consultation sont les décisions réglementaires de l’ASN relatifs aux installations nucléaires de base (INB), hors décisions individuelles. Les guides externes concernés sont ceux relatifs aux INB. Ces décisions réglementaires et guides externes sont désignés par le mot « texte ».

L’ANCCLI, directement intéressée par le projet de guide soumis à consultation, présente ici sa contribution à la consultation publique. Si l’ANCCLI se félicite globalement de l’intention de l’ASN d’étendre le rôle et de renforcer le cadre de la consultation du public sur les décisions concernées, elle relève en effet un certain nombre de points singulier de préoccupation ou d’amélioration. Les remarques que souhaite formuler l’ANCCLI dans le cadre de la consultation sont dans la suite de cette contribution rassemblées par chapitre du projet de guide.

Chapitre “1. Introduction”

L’introduction du guide, qui rappelle la démarche de l’ASN, l’ensemble de son travail de production réglementaire, et le champ d’application de la consultation encadrée par le projet de guide, appelle peu de commentaires particuliers de l’ANCCLI. Celle-ci salue notamment que la participation soit présentée de façon pro-active par l’ASN lorsqu’elle indique qu’outre les exploitants, “les autres parties prenantes intéressées sont encouragés par l’ASN à participer à l’élaboration de la réglementation et de ces guides”. Pour l’ANCCLI, cette participation, sous réserve de sa bonne  prise en compte dans les textes qui en résultent, s’inscrit en effet au cœur de la construction d’une société vigilante sur les risques, et donc d’une véritable gouvernance de la sûreté.

Les principales orientations mises en avant par l’ASN dans l’objectif du guide correspondent également bien aux principes auxquels l’ANCCLI est attachée : une ouverture à la participation aussi tôt que possible dans les processus, pour améliorer le cadrage plutôt que discuter les résultats, une valorisation plus forte des analyses d’impact, une meilleure harmonisation internationale.

Au titre de cette approche internationale, l’ANCCLI regrette qu’aucune mention ne soit faite dans le projet de guide des Conventions d’Aarhus, qui est une des sources du droit sur la participation du public en matière environnementale, et d’Espoo, qui définit les conditions de participation du public sur des questions de nature transfrontalière. Même si aucun de ces deux textes ne trouve peut-être d’application directe pour le type de décision concerné par le projet de guide (point sur lequel l’ANCCLI n’est pas en mesure de se prononcer formellement), ils constituent des références  fondamentales pour l’aspiration de la société civile à participer aux décisions et méritent à ce titre d’être mentionnés. Plus largement, l’ANCCLI juge souhaitable que l’annexe B, qui présente les extraits des textes législatifs et réglementaires applicables en droit français à l’objet du guide, soit élargi pour préciser également le cadre du droit communautaire et des conventions internationales applicables, même dans le cas où les textes français en constituent une transposition (ce qui mérite alors d’être rappelé).

L’ANCCLI signale par ailleurs ce qui constitue pour elle un point de vigilance concernant la participation du public à l’ensemble le plus large possible de décisions réglementaires. Il s’agit en particulier ici de l’articulation entre décisions de caractère générique et décisions individuelles et de l’assurance d’une participation au bon niveau aux décisions individuelles qui le justifient. Ainsi, l’ANCCLI prend bonne note du fait que le guide ne s’applique pas à “la participation à l’élaboration de décisions individuelles applicables à un ou plusieurs exploitants ou industriels nommément désignés, comme par exemple, les décisions de l’ASN fixant des prescriptions techniques en application de l’article 18 du décret du 2 novembre 2007”. Bien que l’ASN précise plus loin son ambition que les sujets les plus importants soient de plus en plus traités dans le cadre de décisions fixant des dispositions générales, pour réduire les décisions individuelles à des prescriptions spécifiques à chaque installation, cette évolution ne peut être que progressive et des enjeux suffisamment importants pour justifier la consultation du public resteront toujours attachés à un ensemble résiduel de décisions individuelles plus importantes que d’autres.

Aussi, l’ANCCLI attire l’attention sur la nécessité de renforcer parallèlement à la participation sur les décisions générales celle sur les décisions individuelles qui le justifient, et souhaite à ce titre que l’ASN précise par la suite les conditions de cette participation.

Chapitre “2. Décisions réglementaires et guides de l’ASN”

L’exposé proposé par l’ASN de sa doctrine concernant l’élaboration de la réglementation et son appropriation par les parties prenantes est clair. L’ASN souligne bien, à travers des objectifs de clarté et de visibilité de la réglementation, cette fonction descendante d’appropriation. Elle n’explicite en revanche pas, même lorsqu’elle indique en fin de chapitre l’importance qu’elle accorde à l’implication des parties prenantes dans l’élaboration des guides, les raisons pour lesquelles cette participation lui semblerait souhaitable dans une logique ascendante, autrement dit d’amélioration de la réglementation à travers la participation (cette notion de prise en compte des observations étant pourtant bien mentionnée au chapitre 4).

Ainsi, l’ANCCLI souhaiterait que l’ASN précise dans ce chapitre du guide l’enjeu que peut constituer pour l’amélioration de la réglementation, en regard des objectifs qu’elle lui fixe par ailleurs, la participation des parties prenantes et du public à l’étape de leur élaboration. Cette dimension devrait apparaître à la fois au niveau général, et dans son intérêt spécifique pour les décisions réglementaires et pour les guides d’accompagnement.

Chapitre “3. Documents de cadrage et de suivi d’un texte”

Trois types de documents sont élaborés préalablement à la rédaction d’un texte : un document d’orientation, un canevas argumenté et une analyse d’impact. L’ANCCLI considère que chacun de ces documents a une fonction utile à la compréhension par les parties prenantes des enjeux aux différentes étapes de l’élaboration, et n’a pas d’objection majeure sur les éléments de contenu proposés dans le projet de guide pour ces différents outils. L’ANCCLI formule toutefois quelques remarques complémentaires susceptibles d’améliorer l’utilité de ces documents pour l’élaboration des décisions et pour la participation de la société à cette élaboration.

Le document d’orientation présente notamment le contexte, l’objectif du texte, l’organisation et le calendrier retenus (dont les étapes de consultation des parties prenantes) pour l’élaboration du texte. Il semble important que ce document intègre bien dès l’origine, au titre des “objectifs du texte avec les raisons de son élaboration et les conséquences attendues”, une mise en perspective des options choisies pour renforcer ou faire évoluer le droit en regard d’un besoin identifié, y compris vis-à-vis d‘éventuelles approches alternatives.

Le canevas argumenté présente le plan du texte en précisant notamment les objectifs et enjeux, un exposé des motifs ou encore la justification des dispositions retenues. Le canevas est élaboré dans une version préliminaire, puis est mis à jour en fonction des avis émis par les parties prenantes consultées.

Un point important concerne l’explication, au titre des options choisies, de l’application du principe formulé plus tôt dans le guide par l’ASN, selon lequel la réglementation doit être “définie préférentiellement sous forme d’obligation de résultats”. L’ASN précise en effet que si des moyens sont définis, le recours à des moyens alternatifs doit être autorisé par la réglementation dans la mesure du possible. Il paraît nécessaire de bien préciser dans la justification des options retenues dans quel mesure ce principe est introduit, et dans quelle mesure l’éventuel recours aux moyens alternatifs pour atteindre les résultats s’applique en amont ou également en aval de la démonstration des moyens prévus par la réglementation.

Enfin, l’analyse d’impact étudie les conséquences du texte, notamment concernant la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 593-1 du code de l’environnement, et sur l’organisation des exploitants et de l’ASN. Elle est elle aussi rédigée dans un premier temps dans une version préliminaire, dont l’ASN fait une synthèse avant la rédaction du texte.

Outre les points évoqués dans la liste des contenus de l’étude d’impact, l’ANCCLI jugerait utile d’introduire une analyse de sensibilité relative aux conditions de mise en œuvre du texte. L’expérience montre en effet que certaines décisions, dont la mise en œuvre exige d’importantes modifications matérielles ou organisationnelles, connaissent des délais très significatifs et parfois glissants entre l’adoption des décisions et leur application concrète. Les délais prévus pour cette mise en œuvre, mais aussi les risques pesant sur le respect de ces délais et les conséquences d’une telle dérive (notamment vis-à-vis des intérêts protégés tels que rappelés à l’article L. 593-1 du code de l’environnement) doivent être inclus dans l’analyse d’impact.

L’ANCCLI considère par ailleurs que, dans le cas d’un texte réglementaire, une liste exhaustive des changements introduits par le texte par rapport à la réglementation antérieure doit être établie dans l’analyse d’impact. L’accès à cette liste pendant la consultation des parties prenantes serait de nature à faciliter leur compréhension des enjeux.

Chapitre “4. Participation des parties prenantes”

La description des différentes parties prenantes et des instances consultatives, ainsi que de leur rôle et de leur degré respectif d’intégration à différentes étapes dans le processus d’élaboration des textes, n’appelle que deux remarques de l’ANCCLI, de nature très distinctes.

La première porte sur la dissymétrie qui semble apparaître dans la mise à disposition du public des observations reçues sur les projets. Ainsi il est indiqué à propos que “les observations reçues sur les projets [dans le cadre de la consultation du public] sont toutes publiées”, mais aucune indication n’est fournie sur le degré de publication ou de communicabilité des observations formulées par les autres parties prenantes. Qu’il s’agisse des exploitants, des ministres en charge et des autres administrations, de l’IRSN ou de l’ANCCLI (qui s’attachera ainsi que le guide le propose, dans le cadre de chaque consultation qui la concerne, à rassembler au titre des CLI une contribution, qu’elle considère par nature comme publique), le guide devrait préciser dans quelle mesure leurs observations seront rendues publiques, ou justifier les raisons pour lesquelles elles ne le seraient pas.

La seconde porte sur l’absence dans la description des parties prenantes de toute référence aux publics de pays transfrontaliers. Si la dimension transfrontalière ne s’applique probablement pas à l’ensemble des textes concernés, elle s’applique sans aucun doute à certains d’entre eux. À ce titre, l’ANCCLI souhaite vivement que soit précisé dans le guide les critères permettant de décider dans quelles conditions cette dimension transfrontalière doit être incluse au processus de participation, et selon quels critères, principes et modalités sera engagée une participation des parties prenantes voire du public concernés dans des pays transfrontaliers.

Chapitre “5. Processus d’élaboration d’un texte”

Les étapes, modalités et délais proposés pour l’application des principes de participation dans l’élaboration des textes appellent de nombreuses remarques.

Une première série de commentaires s’inscrit dans une préoccupation générale de l’ANCCLI, selon laquelle la participation des parties prenantes n’est possible qu’à la condition qu’elles disposent des documents nécessaires à la compréhension des enjeux.

Ainsi l’ASN prévoit de publier, via son site internet, une mise à jour semestrielle de l’état d’avancement du projet de texte, la date de publication prévue et les liens permettant l’accès aux documents de cadrage. Ces documents sont le document d’orientation, le canevas argumenté et la synthèse de l’analyse d’impact, à leur stade préliminaire ou mis à jour en fonction de l’état d’avancement des travaux. L’ANCCLI remarque qu’il n’est prévu de publier que la synthèse de l’analyse d’impact. L’ANCCLI considère que l’analyse d’impact est essentielle à la compréhension du dossier par les parties prenantes, et souhaiterait qu’elle soit rendue publique dans son intégralité.

De même, les échanges techniques auront lieu entre les exploitants et industriels concernés et l’ASN, en amont et au cours de la consultation des parties prenantes. L’ANCCLI considère que l’accès aux courriers échangés serait de nature à éclairer les différentes parties prenantes durant la consultation.

Enfin, comme évoqué précédemment, le projet de guide précise que toutes les observations reçues sont publiées sur le site internet de l’ASN, en laissant penser qu’il n’est question que des observations du public.  L’ANCCLI souhaiterait, pour assurer la bonne compréhension par tous des préoccupations de chacun, que l’ensemble des contributions soient rendues publiques, y compris celles des exploitants ou industriels concernés, à mesure qu’elles parviennent à l’ASN.

L’ASN prévoit une consultation des parties prenantes à l’étape de l’élaboration des documents de cadrage, puis à l’étape du projet de texte. L’ANCCLI se félicite de la tenue d’une consultation des parties prenantes en amont de la rédaction du texte, mais souligne l’importance de la qualité et de la sincérité de l’information données à cette étape préliminaire pour engager sur des bases adéquates la participation.

Aucune consultation ne semble prévue sur l’analyse d’impact, mais les parties prenantes peuvent soumettre leur propre analyse d’impact préliminaire du projet de texte. L’ASN réalise ensuite une synthèse de ces analyses. L’ANCCLI considère que l’accès à une analyse d’impact pendant la consultation relative aux autres documents de cadrage est nécessaire à la compréhension des enjeux.

L’ASN prévoit une consultation pendant au moins trois semaines, pendant lesquelles les projets de décisions réglementaires sont « mis à dispositions du public par voie électronique ». Le délai minimal de trois semaines est également appliqué par l’ASN pour la consultation concernant les documents de cadrage. L’ANCCLI note qu’il s’agit d’un délai minimal, et considère que cette durée pourrait s’avérer trop courte pour permettre une bonne compréhension du projet dans certains cas.

Par ailleurs, au vu du retour d’expérience de précédentes mises à disposition de documents (notamment de la part des exploitants), l’ANCCLI souhaite que les documents soient publiés sous une forme permettant aux parties prenantes de travailler les dossiers, y compris en les téléchargeant et en les partageant, c’est-à-dire par exemple sous format PDF.

Ce délai minimal de trois semaines concernant la mise à disposition du document d’orientation et du canevas argumenté préliminaire s’applique hors cas d’urgence. L’ANCCLI s’interroge sur la nature cas nécessitant l’élaboration en urgence de textes réglementaires ou de guides, et souhaiterait que soient précisées les modalités de participation des parties prenantes dans un tel cas.

Le délai minimal de trois semaines est un délai réglementaire, défini à l’article L.120-1 du Code de l’environnement. Cet article ne prévoit pas de dérogation en cas d’urgence. L’ANCCLI s’interroge donc sur la compatibilité de la réduction de la suppression de ce délai minimal en cas d’urgence introduit dans le projet de guide avec la législation.

Le dernier commentaire de l’ANCCLI porte sur la nécessaire traçabilité par l’ASN de la manière dont les observations, commentaires et suggestions de l’ensemble des parties prenantes sont pris en compte. Outre la nécessité de publication, autant que possible, de l’ensemble de ces contributions, ce principe implique que l’ASN s’engage à produire à chaque étape une synthèse de la manière dont elle a tenu compte des observations ou des raisons pour lesquelles elles n’ont pas été retenues, et de l’évolution du projet de texte qui en découle. Ce principe, gage de confiance de l’ensemble des parties prenantes dans la qualité, la sincérité et l’utilité du processus, est un point que le guide devrait davantage expliciter.

Lors de l’audition des exploitants d’INB par le Collège de l’ASN le 26 mai 2015, nous avions exprimé le souhait de voir mettre en place une démarche visant à mieux partager les enjeux aux différents stades de l’élaboration de toutes décisions à caractère réglementaire. Les différents éléments proposés dans ce projet de guide, tant en termes de documents d’accompagnement que de processus d’élaboration, répondent globalement à cette attente. La mise en œuvre de cette démarche est de nature à apporter la visibilité nécessaire à la fois sur le besoin, sur le contenu des décisions à venir et sur le calendrier de production réglementaire de l’ASN.

 Nos observations visent à préciser certaines étapes du processus proposé ou à en faciliter la mise en œuvre. Elles concernent :

 1.     La justification du besoin d’un nouveau texte réglementaire et l’apport attendu en termes d’amélioration de la sûreté ou pour la protection des intérêts visés à l’article L 593-1 du code de l’environnement. 

• Les objectifs et la justification du besoin de produire un nouveau texte et sa nature (réglementaire ou non) mérite de figurer dans l’étape 1, au stade de l’élaboration du programme réglementaire et para-réglementaire.

• Par ailleurs, toujours lors de cette étape 1, à l’instar des échanges réguliers tenus avec les exploitants tels que prévus par le projet de guide, et sur la base des éléments supplémentaires portant sur la justification du besoin d’élaboration du texte, une consultation des exploitants sur ce programme réglementaire et para-réglementaire, notamment avant la mise en ligne sur internet du programme de travail nous semble pertinente et devoir être utilement ajoutée dans le paragraphe 5.1 du projet de guide.

2.     L’objectif de simplification administrative à afficher explicitement

• Nous proposons aussi que dans cette étape 1, un objectif de simplification administrative (allégement, simplification, regroupement ou suppression de prescriptions) soit explicitement fixé à l’occasion de l’élaboration du programme des décisions à caractère réglementaire, en cohérence avec les simplifications appelées au paragraphe 3.3.1 du projet de guide et avec la circulaire du Premier Ministre du 17 juillet 2013 relative à la mise en œuvre du gel de la réglementation.

•  Cet objectif doit clairement viser à se prémunir d’une dérive continue du nombre de prescriptions et d’une dilution voire duplication de celles-ci dans plusieurs textes règlementaires. Il doit ainsi être clairement indiqué ce que les nouvelles prescriptions remplacent ou abrogent.

3.     Des compléments à apporter au canevas argumenté afin de permettre une analyse d’impact préliminaire pertinente

• Le canevas argumenté prévu à l’étape 2 doit, en complément des éléments déjà cités au paragraphe 3.2.1, présenter :

-       les dispositions de cadrage en lien avec la proportionnalité aux enjeux,

-    la ou les catégorie(s) d’INB visée(s) telles que définies par décisions de l’ASN du 29 septembre 2015,

Ce canevas doit aussi rappeler que le choix des moyens permettant de répondre aux objectifs visés relève de la responsabilité des exploitants et qu’en ce sens, le document prescriptif à élaborer doit se limiter à définir les objectifs à atteindre.

•  De plus, une analyse d’impact préliminaire ne portant que sur des principes généraux figurant dans le canevas argumenté, sans exigences clairement définies ni périmètre d’application délimité ne peut être que peu conclusive et prendre en compte trop d’hypothèses ou de marges pour être pertinente. En ce sens, il convient qu’au canevas argumenté élaboré lors de cette étape 2 soit déjà associé à un avant-projet de texte afin de permettre une analyse d’impact dont il pourra être tenu compte pour rédiger le projet de texte réglementaire qui sera soumis à consultation publique (étape 3).

•  Pour pouvoir élaborer de manière pertinente une analyse d’impact sur la base d’un avant-projet de texte, le délai de trois semaines défini au paragraphe 5.2.2 mérite d’être adapté et de tenir compte des échanges techniques préliminaires qui auront eu lieu en préalable à l’élaboration du document d’orientation et du canevas argumenté.

• Enfin, une attention particulière doit par ailleurs être portée aux conditions de publication de la synthèse de l'analyse d'impact établie par l’ASN sur la base des éléments fournis par les exploitants. Il convient qu’il soit explicitement prévu que les éléments confidentiels rapportés par les exploitants au titre de la pertinence de leurs éléments d’impact puissent être protégés notamment s’ils étaient de nature à porter atteinte au secret de la défense nationale ou au secret industriel et commercial.

4.     Le cas particulier des guides

En accord avec le § 2.1 du projet de guide et en cohérence avec l’article 8 de l’annexe de la décision n°2010-DC-0195 du 19 octobre 2010 établissant le règlement intérieur de l’ASN, les guides ont vocation à expliquer la réglementation, à définir des modalités pour atteindre les objectifs associés ou à présenter les meilleures techniques disponibles et les bonnes pratiques.

·    En ce sens l’objectif fixé au paragraphe 2.3 « d’affirmer la doctrine suivie par l’ASN en précisant ses attentes pour l’instruction des dossiers et l’appréciation de leur acceptabilité » ne nous paraît pas relever d’un guide car il revient à lui donner un caractère contraignant, contraire à sa nature.

Par ailleurs, nous proposons qu'il soit indiqué dans le guide 25 que le document d’orientation précise au cas par cas les recommandations qui s’appliquent ou non spécifiquement pour l’élaboration des guides de l’ASN. Cela vise notamment l’analyse d’impact qui, compte tenu du caractère non contraignant des guides, ne peut porter que sur des exigences réglementaires applicables et donc ne concerner que des projets de décisions à caractère réglementaire.

Les guides semblent devoir par ailleurs être élaborés en groupe de travail constitués d’un certain nombre d'experts (comme cela se pratique dans la rédaction des normes) afin de vérifier qu'ils sont compris de tous, accessible, intelligible et pouvoir s'adapter aux diverses situations opérationnelles rencontrées par les exploitants, les autorités et les experts techniques.

5.     L’encadrement des bonnes pratiques ou la définition de moyens par des exigences réglementaires

Il convient de nuancer l’objectif énoncé au paragraphe 1.1 du projet de guide vis-à-vis de la refonte règlementaire engagée qui vise à « homogénéiser et à transformer les bonnes pratiques en exigences réglementaires ». En effet :

• les exigences réglementaires fixent des objectifs alors que les bonnes pratiques permettent de les atteindre ;

• l'homogénéisation des bonnes pratiques ne peut être un objectif absolu. La manière d'atteindre les objectifs définis dans les exigences réglementaires doit clairement être modulée en fonction des enjeux de l'installation et de ses spécificités ;

• de façon optimale, les bonnes pratiques peuvent être abordées dans des guides inter-exploitants. En effet, ces bonnes pratiques peuvent être amenées à évoluer en fonction de l'état des connaissances et des techniques disponibles. L’intégration de ces bonnes pratiques dans des prescriptions à caractère réglementaire se doit, dans tous les cas, respecter le principe de responsabilité première de l’exploitant (article L 593-6 du code de l’environnement) ;

• enfin, dans le cadre du partage des bonnes pratiques ou des méthodes pour atteindre les objectifs fixés par la réglementation, les guides constituent un outil pertinent pour présenter ces différents moyens envisageables pour répondre à un objectif fixé par la réglementation.

6.     Le retour d’expérience

• L’établissement d’un retour d’expérience dans l’application d’un texte (étape 7) doit aussi prévoir la mise à jour de l'analyse d'impact afin de vérifier si les informations présentées dans celle-ci se sont avérées pertinentes.

• Le délai de deux mois, actuellement fixé par le projet de guide, pour établir le retour d’expérience d’application d’une décision est beaucoup trop court. Pour que le retour d’expérience soit étayé et pertinent, il convient de prévoir à minima un délai de 12 à 36 mois selon le nombre d'exigences réglementaires concernées et de leur date de mise en application.

• Enfin, l’étape 7 doit se conclure sur la nécessité ou non de faire évoluer le texte examiné et, le cas échéant, de modifier ou supprimer certaines des exigences prescrites.

7.     La consultation du CSPRT

A l’étape 3 (§ 5.3.3), le CSPRT peut être consulté sur toutes les décisions à caractère réglementaire relatif aux INB. Afin de contribuer à l’élaboration d’une réglementation claire, accessible et proportionnée aux enjeux de sûreté et de radioprotection, nous estimons que cet examen en CSPRT devrait être systématiquement proposé par l’ASN concernant les décisions à caractère réglementaire.

Projet de guide n°25 de l’ASN applicable aux INB et relatif à la participation des parties prenantes à l’élaboration d’une décision réglementaire ou d’un guide de l’ASN.

On peut saluer cet essai de transparence de l’ASN, quant à la justification de ses exigences. Il reste cependant  un long chemin à parcourir.

L’ASN ne semble comprendre la sûreté que par l’extension de la contrainte. Cela est très probablement contreproductif.  

D’un point de vue facteur humain, la motivation et l’esprit de sûreté sont grandement  sous-tendus par la liberté de faire mieux, par la réflexion sur son outil de travail et l’adaptation d’une stratégie de sûreté à son cas particulier. Cette réflexion est par ailleurs souvent également économiquement bénéfique, ce qui est une autre source de motivation et de contrainte impliquant une hiérarchisation des enjeux. 

L’homogénisation des bonnes pratiques est un leurre dès lors qu’elle s’applique sans discernement à des installations qui sont fort différentes les unes des autres. C’est d’ailleurs pourquoi chaque installation fait l’objet d’un dossier spécifique, théoriquement adapté aux enjeux de sûreté de l’installation. Ceci est tout particulièrement vrai pour les INB à faible dangerosité. Et il n’est pas forcément nécessaire d’utiliser un marteau pilon, notamment quand il s’agit d’écraser une mouche.

Si les techniques intéressantes sont à faire connaître, il est important que ceci doive être fait intelligemment. La méthode réglementaire ayant pour principale fonction la discrimination entre délinquance et normalité, elle n’est pas adéquate dans une démarche de progrès continu.

Les guides n’ont pas pour objectif de facilité l’appropriation de la réglementation, mais d’expliquer le pourquoi de cette réglementation, de préciser l’intérêt de la mettre en œuvre et de fournir des informations sur les moyens d’y répondre. 

Ce projet de guide mélange sans aucun discernement guide et décision, dont les fonctions et le statut réglementaire sont fort différents.

La question se pose de savoir à qui s’adresse ce guide. Il semble qu’il relève en fait du manuel qualité de l’ASN et des bonnes pratiques à mettre en œuvre par son personnel pour que les textes élaborés soient pertinents, clairs et complets, notamment en tenant compte des propositions des responsables d’installations, des administrations concernées (DGEC, DGPR, DGT), des experts et de parties prenantes (concept flou restant à préciser).

Page 4 : Il manque la référence du safety standard de l’AIEA. 

2.1 Le titre est surprenant. L’ASN a-t-elle mission d’avoir une doctrine concernant l’élaboration de la réglementation ? Ceci ne relève pas de ses prérogatives, sauf peut-être en ce qui concerne la déclinaison au niveau des décisions à caractère technique qui nécessite cependant une homologation du gouvernement. 

Il serait bon d’utiliser une seule définition des parties prenantes. On comprend des formulations précédentes que les exploitants ne sont pas concernés.

Je n’ai pas trouvé la note n°5 de « politique générale en matière de réglementation » sur le site ASN.

Page 6 : La réglementation  ne peut être définie sous forme d’obligation de résultats et de moyens. 

Les bonnes pratiques relèvent des moyens, et ne sont pas obligatoirement généralisables.

On n’anticipe pas des objectifs. Au mieux une évolution des objectifs

Page 7 « L’ASN a comme mission non seulement d’élaborer ou de contribuer à élaborer la réglementation mais aussi… ». Ceci n’est pas l’objet de ce document  (cf 1.3), par ailleurs c’est un peu « ASN centré ». On peut espérer que la réglementation soit définie par des élus et le gouvernement et que l’ensemble des organismes et administrations concernées contribue à cette élaboration. 

Il est d’ailleurs regrettable que la question de la contribution des différents organismes à la réglementation ne soit pas développée, car  l’ASN intervient comme juge et police et une contribution dominante dans l’élaboration de la réglementation poserait un vrai problème de démocratie. 

3. Documents de cadrage

Il serait intéressant d’appliquer à ce document l’approche préconisée…

4. Dans ce chapitre,  les exploitants font partie des parties prenantes, mais on ne trouve pas ici d’experts nationaux ou internationaux !

Les exploitants sont là pour s’approprier les textes et éventuellement faire des observations. On va finir par croire que c’est l’ASN qui est l’exploitant responsable des installations !

Le temps demandé aux exploitants semble important. Il peut se concevoir pour une décision dès lors que leur contribution est effectivement prise en compte. La réalisation d’un guide est d’une toute autre nature, et ne peut être bénéfique que si le document est in fine consensuel, c’est-à-dire non pas un guide de l’ASN mais un guide de sûreté « partagé ».

Le paragraphe 4.1 «  Autres parties prenantes » est choquant.

- on ne voit pas la DGEC, la DGT. Le HCTISN n’est même pas mentionné.

- l’ASND apparait comme « autre administrations des autres parties prenantes !

- la participation des experts se limite à une association de l’IRSN au processus,

- les organisations syndicales sont consultées « si le sujet les intéresse », mais qui le décide ?

L’étape 7 : retour d’expérience devrait être l’étape 0.

Le retour d’expérience fait l’objet de nombreuses informations dans les différents documents demandés par l’ASN (bilans annuels, PNGMDR, études déchets…). Il conviendrait que l’ASN ne multiplie pas les demandes « sous deux mois », sans avoir vérifier les informations dont elle dispose déjà. 

Annexe : il manque la flèche : homologation refusée.

Observations générales

1.    Il est tout d’abord demandé que les guides soient supprimés du champ d’application de ce projet de guide, et ce pour plusieurs raisons :

-       un guide, dépourvu de toute valeur réglementaire, est hors du champ d’application de l’article L. 120-1 du code de l’environnement, qui prévoit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement ;

-       eu égard à la spécificité de l’objet des guides, il ne nous paraît pas pertinent de les « enfermer » dans un cadre trop rigide et unique. Nous préfèrerions que la participation des exploitants soit prévue dans un cadre spécifique, adapté à chaque guide, comme c’est le cas à l’heure actuelle (un guide « incendie », par exemple, n’a sans doute pas le même public qu’un guide sur la participation) ;

-       dans la mesure où les guides ont vocation à « expliciter une réglementation » et / ou « donner des éléments d’ordre pratique », sans valeur réglementaire et sous forme de recommandations, leur rédaction est davantage destinée aux inspecteurs et aux exploitants, qui sont les seuls acteurs concernés par ces indications ; une participation du public semble donc moins pertinente ;

-       ce projet encourage les guides professionnels en son § 2.3. Afin de les valoriser, il convient de leur donner la même légitimité que les guides de l’ASN. Or, soumettre ces derniers à une participation du public revient à « dégrader » la valeur des guides professionnels, ce qui ne nous paraît pas souhaitable.

Le CEA demande en conséquence que la mention des guides soit supprimée de l’ensemble du projet (en particulier : intitulé du projet de guide ; § 1.1 avant-dernier alinéa ; § 1.2 dernier alinéa ; intitulé du § 2 ; § 2.3).

2.    D’une manière générale, ce projet vise souvent « la sûreté nucléaire et la radioprotection », là où il conviendrait de viser l’ensemble des intérêts mentionnés à l’article L. 593-1 du code de l’environnement (la sécurité, la santé et la salubrité publiques, la protection de la nature et de l'environnement).

3.    Dans ce projet, les exploitants d’INB sont « noyés » dans l’ensemble des parties prenantes et ne disposent d’aucune procédure spécifique de consultation (si ce n’est « à la demande de l’ASN »), alors même qu’ils sont les destinataires des « pratiques que l’ASN juge satisfaisantes » et les contributeurs du retour d’expérience (REX).

Afin de tenir compte de cette particularité, les exploitants répondent aux consultations publiques sur le site internet de l’ASN et bénéficient de consultations spécifiques, dont le caractère systématique n’est pas repris dans ce projet. Le CEA souhaiterait vivement le maintien et la mention de ces pratiques, afin de disposer d’un cadre plus souple pour développer ses arguments qu’une consultation par internet dont le format n’est, au demeurant, pas pratique pour présenter des suggestions rédactionnelles.

4.    L’étape 2 décrite au § 5.2 semble la nouvelle étape cruciale dans l’élaboration d’une décision. Or, nous comprenons qu’à cette étape, aucun projet de décision n’est encore rédigé et qu’il est en partie demandé aux exploitants de réaliser le travail d’analyse d’impact de l’ASN, sans disposer d’aucune base textuelle et dans des délais très contraints pour obtenir des données fiabilisées et pertinentes.

5.    Le REX nous semble, en l’état de la rédaction du § 5.7, contenir une incompatibilité de taille. En effet, l’objectif de tout REX est de pouvoir disposer d’une vision claire et circonstanciée de l’application d’un texte, avec ses points forts mais également les difficultés d’application qui se sont faites jour. Or, si l’ensemble du REX est publié, les exploitants pourraient être conduits à ne pas communiquer sur les difficultés rencontrées pour ne pas créer de risque supplémentaire sur le plan contentieux, ce qui aurait pour conséquence de rendre le REX incomplet, voire privé d’une partie importante de son utilité.

Observations détaillées

Titre : il est demandé de supprimer la mention « ou d’un guide », comme dans l’ensemble du projet du guide suite à l’observation générale n° 1.

1.1 : proposition de rédaction du 2^ème alinéa : « Les évolutions réglementaires sont parfois accompagnées de guides de l’ASN, dépourvus de valeur réglementaire, destinés à favoriser la connaissance de la réglementation et des attentes de l’ASN notamment par les exploitants et industriels concernés. Ces derniers et les autres parties prenantes intéressées sont encouragés par l’ASN à participer à l’élaboration de la réglementation. »

1.2 : il est demandé de supprimer, au 1^er alinéa, la mention « ou de guides externes », comme dans l’ensemble du projet du guide, conformément à l’observation générale n° 1 (cette remarque n’est plus faite sur les paragraphes suivants pour ne pas alourdir les observations mais reste valable sur tout le projet).

1.3 : du fait de la suppression demandée des guides du champ d’application de ce projet, l’encart « Dans la suite de ce document […] » peut être supprimé, le mot « texte » renvoyant aux seules décisions de l’ASN à caractère réglementaire applicables aux INB et étant dès lors une notion inutile.

Dans l’énumération, il est proposé d’ajouter :

-       « notamment » entre « Ce guide ne traite » et « pas de : » ;

-       après « et concernant son propre fonctionnement », une nouvelle puce ainsi rédigée « l’élaboration des guides de l’ASN relatifs aux INB à diffusion externe », pour répondre à l’observation générale n° 1 ;

-       après « de l’article 18 du décret du 2 novembre 2007 », ajouter « ou les décisions individuelles relatives à la sûreté des transports de substances radioactives » pour éviter toute confusion sur ce sujet, non abordé dans ce projet de guide.

2.1 : la rédaction de ce § apparaît trop générale pour l’objet de ce guide et devrait se focaliser sur le droit applicable aux INB. Nous proposons en conséquence la reformulation suivante de la 1^ère phrase : « La législation en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection applicable aux INB est principalement regroupée dans les codes du travail et de l’environnement. »

Dans les puces introduites par la phrase « Dans l’élaboration de ses décisions réglementaires […] », nous proposons :

-       d’introduire une 1^ère puce inspirée de la doctrine nationale de légistique ainsi rédigée : « - simple, pour être comprise par tous et appliquée sans difficulté d’interprétation, » ;

-       de remplacer « proportionnée aux enjeux de sûreté et de radioprotection » par « proportionnée à la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 593-1 du code de l’environnement » pour répondre à l’observation générale n° 2 ;

-       dans la puce commençant par « définie préférentiellement », de supprimer « , autant que possible, » car le recours à des moyens alternatifs permettant d’atteindre les objectifs prescrits par une décision doit toujours être possible, la réglementation ayant pour objet de fixer des résultats ou objectifs et non des moyens de manière absolue ;

-       de modifier la rédaction de la dernière puce de la manière suivante : « autant que possible tournée vers les exploitants et industriels concernés, c’est-à-dire conçue pour une application aisée dans les installations nucléaires concernées, permettant aux exploitants d’anticiper le plus possible les objectifs de la réglementation dans la définition de leurs orientations et en tenant compte des conséquences économiques, notamment en termes de distorsion de concurrence avec les industriels des autres Etats ».

Par ailleurs, le CEA est en désaccord avec la phrase suivante : « La constitution d’un cadre réglementaire complet doit permettre de limiter les prescriptions relevant de décisions individuelles de l’ASN ». En effet, nous pensons que le cadre réglementaire a vocation à édicter des règles générales applicables pour l’ensemble des installations, donc laissant forcément la place, eu égard à la diversité des INB, à des réglementations spécifiques à chaque catégorie d’INB (réacteurs de puissance, installations de recherche, stockages de déchets, …) ou même à des prescriptions individuelles. Il nous paraît dangereux de prévoir un cadre réglementaire qui soumettrait l’ensemble des installations à des dispositions parfois non appropriées, et/ou les obligeant à justifier de ne pas appliquer des dispositions inappropriées, donnant l’impression de ne pas être en mesure d’appliquer les règles générales, alors que ces installations ne sont pas le cœur de cible des rédacteurs.

Pour les mêmes raisons, le CEA conteste également la phrase qui suit : « Le développement du cadre réglementaire devrait permettre de réduire le nombre de procédures individuelles auxquelles les exploitants et industriels sont soumis », qui au demeurant, soit répète ce qui est dit à la phrase précédemment commentée, soit introduit une nuance entre « prescriptions relevant de décisions individuelles » et « procédures individuelles » que nous ne comprenons pas.

2.3 : suppression demandée conformément à l’observation générale n° 1.

3 : il est proposé de reformuler le titre comme suit : « Documents de cadrage et de suivi d’une décision », avec reprise de la même modification dans le texte introductif sous le titre.

3.1 : dans la 2^ème puce, il est suggéré d’ajouter « ou des modifications qu’il apporte » entre « les objectifs du texte avec les raisons de son élaboration » et « et les conséquences attendues », pour tenir compte du fait qu’une décision peut en modifier une autre et non être autoportante.

3.2.1 : le CEA propose la reformulation suivante de la dernière phrase : « Son contenu est adapté à la nature du texte, traitant au cas par cas de la globalité de la décision ou de certains chapitres, ou apportant des justifications détaillées pour chaque article. »

3.3.1 : on comprend qu’à ce stade, le projet de texte n’est pas encore écrit. Comment, dès lors, une analyse d’impact peut-elle être faite, notamment sur la base de données financières et économiques dont on ne sait pas encore sur quoi elles doivent porter ? A ce stade, il ne sera pas possible de faire remonter des données autres que qualitatives et à grosses mailles.

A la puce « les dispositions techniques […] », il est proposé de remplacer « mises en œuvre par les exploitants et industriels concernés » par « que les exploitants et industriels concernés devront mettre en œuvre » et d’ajouter « , des modes opératoires » entre « tels que des procédures » et « ou des bilans périodiques ». Par ailleurs, se pose ici la même question que pour le REX (cf. observation générale n° 4) : les exploitants ne souhaitent pas forcément que soient publiés tous les éléments d’impact, notamment les évaluations économiques, qu’ils remonteraient à l’ASN (exemple : passation de marchés de sous-traitance et risque de voir des candidats tirer parti des chiffrages avancés dans ce cadre).

Il est proposé de remplacer « Elle se fonde, notamment pour le second point, sur les éléments élaborés et transmis par les exploitants d’INB […] » par « Elle est réalisée, notamment pour le deuxième point, en concertation avec les exploitants d’INB […] » puis d’ajouter, dans cette même phrase, « et proportionnées » après « approches différentiées » et enfin d’introduire « et les enjeux » après « selon les types d’installations ».

La phrase « L’analyse d’impact préliminaire fait l’objet d’une synthèse par l’ASN » nous paraît très ambiguë car elle donne à penser que l’analyse est réalisée par les exploitants (ce que l’on comprend du § 5.2.2), l’ASN se contentant d’en faire une synthèse sans porter la responsabilité du contenu. L’analyse d’impact n’est-elle qu’une compilation des analyses éventuellement transmises par les exploitants ? Si les exploitants ne transmettent rien, la synthèse sera forcément vide. L’analyse d’impact le sera-t-elle également ou sera-t-elle nourrie d’autres éléments non décrits ici ? Quelle est l’utilité de la synthèse et la différence avec l’analyse elle-même ? Pour plus de clarté, nous proposons que l’ASN rédige l’analyse d’impact préliminaire après des échanges techniques (§ 5.2.1), en fasse une synthèse qui est publiée et soumise à consultation (§ 5.2.2) et à faire évoluer, le cas échéant, au vu des éléments d’impact transmis par les exploitants. Nous proposons en conséquence de remplacer « L’analyse d’impact préliminaire fait l’objet d’une synthèse par l’ASN » par « L’analyse d’impact préliminaire est rédigée par l’ASN » puis d’ajouter la phrase suivante : « Elle fait l’objet d’une synthèse qui est publiée ».

4.1 (exploitants et industriels concernés) : afin de respecter le champ d’application du projet de guide, il est proposé d’ajouter « de base » après « d’installations nucléaires » dans la 1^ère ligne.

Dès lors que ce guide traite des décisions relatives aux INB, quels sont les « industriels concernés » qui ne seraient pas des exploitants d’INB (prestataires ?) ?

La phrase « En particulier, ils ont la possibilité… » n’est pas exacte, dans la mesure où nous comprenons des différentes étapes du § 5 (étapes 1 et 2 en particulier) que les exploitants ne sont parfois consultés qu’à la demande de l’ASN, et non s’ils l’estiment utile.

4.2 : les cas de saisine du CSPRT ne sont pas clairs dans la rédaction proposée. S’agissant de décisions réglementaires relatives aux INB, le CEA propose de retenir une consultation systématique du CSPRT (selon la même logique que celle qui retient une consultation du public systématique sur ces décisions, pour ne pas se risquer à interpréter ce qu’est une décision ayant des incidences sur l’environnement) et, en conséquence, demande que « peut être consulté » soit remplacé par « est consulté ».

5 : pourquoi écarter la notion d’indice, en contradiction avec tout système qualité (d’ailleurs obligatoire pour tout exploitant) ? Les indices apparaissent au contraire, dans la pratique, très utiles pour ne pas confondre différentes versions d’un projet de texte et tracer les évolutions. En outre, dans la phrase suivante, il est suggéré d’ajouter « , ainsi que leurs évolutions successives, » après « versions successives des documents ».

5.1 : dans le dernier alinéa sont mentionnés des échanges réguliers : serait-il possible d’en indiquer ici les modalités (audition par le collège, réunion avec la direction de l’ASN concernée, réunion bilatérale ou inter-exploitants, différenciation des « petits » et « grands » exploitants, …) et la périodicité, par rapport à la mise à jour semestrielle ? Il semblerait utile de réunir l’ensemble des exploitants en même temps pour garantir que tous bénéficient des mêmes informations, ce qui n’est pas toujours le cas à l’heure actuelle.

5.2.1 : le CEA demande d’intégrer l’analyse d’impact préliminaire dans cette étape (dans le titre comme dans le contenu, en l’ajoutant à la fin), afin que les trois documents suivent les mêmes circuits de rédaction, de consultation et de mise à jour. C’est d’ailleurs cette option qui est indiquée (faussement, si le texte est lu en comparaison) dans le logigramme de l’annexe A.

5.2.2 : conséquence de la remarque précédente, il nous paraît souhaitable de supprimer « et élaboration de l’analyse d’impact préliminaire » du titre et du contenu et d’ajouter « et l’analyse d’impact préliminaire » après « le canevas argumenté préliminaire » dans la 1^ère phrase.

La durée de trois semaines, si elle est en effet prévue par l’article L. 120-1 du code de l’environnement, est trop courte pour que les exploitants puissent consulter les responsables d’exploitation de l’ensemble des installations et obtenir des informations précises et fiabilisées. Cette durée est très pénalisante dans l’état actuel de la rédaction, où il est demandé aux exploitants, en trois semaines et sans disposer du projet de décision, de transmettre des analyses d’impact avec seulement le document d’orientation et le canevas, analyses dont on comprend qu’elles seront les (seuls) documents dont l’ASN se servira pour réaliser sa synthèse et juger des conséquences d’un projet même pas écrit.

On comprend que la réalisation par les exploitants, s’ils le souhaitent (!), d’une analyse d’impact préliminaire revient en l’état actuel de la rédaction à inverser la charge de réalisation de cette étude : les exploitants doivent être proactifs, voire alarmistes (peut-être parfois à tort, mais ne disposant pas d’un projet de texte, ils adopteront une attitude conservatoire) et faire part dès cette phase de leurs objections et points durs. A défaut, l’ASN ne remontera aucune difficulté dans sa synthèse. Ou alors est-il demandé aux exploitants de faire le même travail que l’ASN, voire un travail concurrent ? Enfin, le CEA insiste sur les difficultés liées au caractère public de toutes les informations qu’un exploitant voudrait communiquer à l’ASN, notamment financières ou couvertes par un droit de propriété intellectuelle ou un secret protégé par la loi.

5.2.3 : nous comprenons que la synthèse de l’analyse d’impact préliminaire mentionnée ici rejoint notre proposition faite au § 3.3.1, à savoir un document rédigé par l’ASN sur la base de sa propre analyse d’impact préliminaire, mais dans lequel elle aura notamment occulté certains éléments, notamment éventuelles données financières transmises par les exploitants et dont ils ont signalé le caractère confidentiel.

5.3.1 : l’expression « peuvent participer » sans autre modalité est ambiguë, dans la mesure où les points précédents indiquent « à la demande de l’ASN ». Il conviendrait de préciser selon quelles conditions les exploitants « peuvent » participer à des échanges techniques.

Au 2^ème alinéa, il est proposé d’ajouter « ou contributions » après « groupes de travail (GT) ».

5.3.2 : pour reprendre le niveau de détail donné au § 5.2.2, il est proposé d’ajouter « pour une durée fixée par l’ASN et au moins égale à trois semaines » après « sur le site Internet de l’ASN » dans la 2^ème puce.

5.3.3 : en cohérence avec la demande faite au 4.2 ci-dessus, il est proposé de rendre la consultation du CSPRT systématique. En conséquence, il conviendrait de supprimer « pour certaines décisions » du titre, d’ajouter « « réglementairement » dans la 1^ère phrase après « est » et, dans la 2^ème phrase, de remplacer « Le choix de solliciter son avis est effectué par l’ASN » par « L’ASN décide néanmoins de le solliciter sur tous les projets de décisions, ».

5.3.4 : la publication du canevas argumenté et de la synthèse à l’étape 6 implique que les exploitants ignorent jusqu’à la publication de la décision si leurs observations sont retenues ou non. Cela crée une difficulté importante pour anticiper l’application des décisions, d’où l’importance de prévoir des dispositions transitoires longues.

5.4 : en cohérence avec l’observation générale n° 1, la suppression de la 2^ème phrase sur les guides est demandée. Une question pour comprendre le fonctionnement interne de l’ASN : les guides ne sont-ils pas soumis à passage en collège et ne sont-ils pas signés ?

5.5 : faut-il parler « du ministre » ou « des ministres » ? Les textes semblent indécis sur ce point.

5.6 : au surplus de la demande de suppression de la phrase « les guides de l’ASN […] », il apparaît étrange de trouver des documents dépourvus de toute valeur réglementaire dans la rubrique « Réglementation » du site Internet de l’ASN.

5.7 : cette nouvelle étape semble un nouvel outil à saluer. Néanmoins, pour mener un réel REX, il apparaît qu’il ne peut sérieusement être envisagé sur une durée de mise en œuvre d’une décision (après entrée en vigueur ou application) inférieure à trois ans.

La rédaction actuelle laisse la possibilité à l’ASN de réaliser un REX d’une décision applicable aux INB sans demander d’informations aux exploitants, ce qui paraît compliqué pour disposer d’une vision objective de la mise en œuvre d’une décision. Aussi, il est proposé de modifier ainsi la phrase commençant par « A la demande de l’ASN […] » : « Dans un délai de six mois à compter de l’échéance prévue pour le REX et annoncée lors de la publication de la décision, les parties prenantes, dont les exploitants et l’IRSN, peuvent remettre leur contribution concernant le REX de cette décision. ».

Il est prévu une présentation de la synthèse aux parties prenantes : selon quelles modalités ? Et pourquoi assurer une telle présentation avant publication, quel en est l’objectif ?

Sur le fond, la publication sur le site Internet de l’ASN de la synthèse du REX constitue une difficulté majeure pour un exploitant : s’il est ouvert sur tout échange avec l’ASN sur ses difficultés d’application, sur ses interprétations et sur son « vécu » de l’application d’une décision, il ne peut se mettre lui-même en danger en acceptant que ces difficultés soient mises sur la place publique, le fragilisant ainsi, notamment en termes de risque contentieux. La publication du REX sur Internet pourrait donc avoir pour effet indirect d’inciter les exploitants à s’autocensurer et à ne pas être exhaustifs dans le REX remonté à l’ASN, ce qui pourrait avoir un effet contraire à l’efficacité recherchée de la démarche.

6. : le logigramme devra être mis en cohérence avec le texte et les observations retenues, notamment pour la partie relative à l’analyse d’impact (cf. observations du § 5.2.)

Il devra par ailleurs être complété ; en effet, il semble manquer, au niveau de l’étape 3 du logigramme, la consultation possible des autorités de sûreté des pays membres de WENRA mentionnée au § 5.3.2.

Nous vous prions de bien vouloir trouver ci-dessous les principales remarques d’EDF SA sur le projet de guide n°25 de l’ASN relatif à la participation des parties prenantes à l’élaboration d’une décision réglementaire ou d’un guide de l’ASN dans le cadre de la procédure de participation du public qui se déroule du 29 février au 30 avril 2016. Celles-ci font l’objet d’un courrier référencé D300016000116.

Lorsque cela est nécessaire, une proposition de rédaction alternative de la disposition est proposée (les modifications apparaissent soulignées).
Commentaire général :
Lors de l’audition des exploitants d’INB par le Collège de l’ASN le 26 mai 2015, nous avions exprimé le souhait de mettre en place une démarche visant à mieux partager les enjeux aux différents stades de la préparation des projets de décisions réglementaires. L'introduction des étapes proposées dans ce projet de guide répond à cette attente. La mise en œuvre de cette démarche devrait apporter la visibilité nécessaire sur le calendrier de production réglementaire. Elle ouvre la possibilité de comprendre, d'interagir et de contribuer à la définition des objectifs des textes et de leur contenu notamment en faisant appel au retour d'expérience.
Afin de faciliter la mise en œuvre de cette démarche, nous proposons quelques ajustements du projet de guide :

1. L’étape de cadrage est fondamentale dans le processus. La contribution à l’analyse d’impact par les exploitants doit comprendre l’identification des impacts techniques et économiques ainsi que les impacts sur les facteurs organisationnels et humains, selon les préconisations de l’INSAG 18. La qualité d’une telle analyse d’impact :
   • Justifie à nos yeux une mise à jour de l’analyse au moment où un projet de texte sera disponible avec un niveau détaillé des exigences (étape 3). Le projet de guide ne prévoit l’élaboration de cette analyse qu’au stade du cadrage puis une mise à jour lors de la publication du texte final (§5.3.4).
   • nécessite un délai suffisant, à adapter au cas par cas, pour examiner les effets du projet sur les installations et l’organisation ; celui-ci pourrait être défini dans le document d’orientation.
   • nécessite l’assurance de protéger les indications susceptibles de porter atteinte au secret de la défense nationale, de faciliter la réalisation d'actes pouvant porter atteinte à la santé, la sécurité ou la salubrité publique ou de porter atteinte au secret en matière industrielle ou commerciale. Nous recommandons que le guide rappelle explicitement que ce principe s’applique également aux contributions des exploitants aux analyses d’impact des projets de texte.
2. Concernant le délai alloué pour l'établissement du retour d'expérience, étape indispensable pour garantir d'une part que le texte ne pose pas de difficulté industrielle d'application, d'autre part qu'il permet bien d'atteindre ses objectifs, nous demandons qu’au delà de sa définition au cas par cas au moment de la publication du texte, le texte prévoit la possibilité pour les exploitants de faire rapidement remonter d'éventuelles difficultés majeures d'application d’une décision.
3. Le projet de guide fait appel à la notion de standards et de meilleures techniques, dont la définition varie selon les usages nationaux et internationaux. Aussi, nous proposons de faire systématiquement référence aux « normes de l’AIEA et aux recommandations et niveaux de référence de la CIPR ou de WENRA».
4. Parmi les principes pris en compte pour l’élaboration de la réglementation et rappelés au §2.1, nous proposons d’ajouter la notion d’acceptabilité des conditions économiques.
5. Du fait du statut non réglementaire des guides et de leur objectif rappelées en préambule, il nous semble que certaines étapes du processus pourraient ne pas s’imposer systématiquement Aussi nous proposons que le guide 25 revête un caractère facultatif pour l’élaboration des guides de l’ASN. Le document d’orientation pourrait identifier au cas par cas les étapes applicables.
    Enfin nous proposons quelques ajustements du plan du document pour en faciliter la lecture et notamment d’introduire, dans le corps du texte, le logigramme qui illustre le processus et ses sept étapes.
    Vous trouverez ci-après nos propositions détaillées reprenant les commentaires ci-dessus.Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 1.1. Contexte du présent guide
6.  
    
   Proposition de reformulation :
   Depuis plusieurs années et en lien avec les ministères en charge de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, l’ASN est engagée dans un travail de refonte de la règlementation dans le but notamment de :- mettre à jour et le cas échéant renforcer des exigences parfois anciennes pour intégrer les normes internationales telles que celles édictées par l'AIEA et les recommandations et niveaux de référence édictés par la CIPR ou par WENRA
   - donner le cas échéant un caractère réglementaire à des bonnes pratiques d'exploitant déjà mises en œuvre,
    - disposer de textes clairs et complets qui regroupent des informations jusqu’alors morcelées dans plusieurs textes réglementaires ou individuels.
   Les évolutions réglementaires sont accompagnées par la production de guides de l’ASN destinés à favoriser l’appropriation de la réglementation et des attentes de l’ASN notamment par les exploitants et industriels concernés.
   Ces derniers et les autres parties prenantes intéressées sont encouragés par l’ASN à participer à l’élaboration de la réglementation et de ces guides.Le périmètre et l’échéancier cible des travaux associés à cette refonte de la réglementation sont tenus à jour par l’ASN, ils sont régulièrement publiés.Les références réglementaires qui accompagnent le présent guide sont citées en annexe

A.
 Commentaire :

 Il importe de préciser ce que sont les standards (normes internationales, recommandations), standard n’ayant pas une définition stabilisée en français.
 Toute bonne pratique n'a pas à être systématiquement réglementée, d'autant qu'une pratique peut être liée à un contexte donné et pas nécessairement généralisable.
 Pour simplifier. « Guide externe » est sans doute à mettre en référence avec des guides internes à l’ASN mais cette notion est inconnue des parties prenantes.
 Mise à jour pour tenir compte de la proposition d’intégration du logigramme de l’annexe A dans le corps du texte.

Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 1.2. Objectif du présent guide

 
Proposition de reformulation:
L’objectif du présent guide est d’expliciter le cadre et le processus selon lequel les exploitants et industriels concernés, ainsi que les autres parties prenantes intéressées, participent à l’élaboration des projets de décisions réglementaires ou de guides externes de l’ASN concernant les installations nucléaires de base (INB).
 Il permet également d’expliquer et faire connaître les principales orientations de l’ASN en la matière :

- améliorer l’implication, dès le début du processus d’élaboration, des parties prenantes,
 - renforcer le cadrage initial pour l’élaboration d’un projet de texte réglementaire ou de guide et communiquer dès le début du processus sur les orientations et objectifs associés,
 - développer une analyse des impacts des projets de texte,
 - accompagner et suivre la mise en œuvre des textes réglementaires par l’élaboration de guides à destination des exploitants et industriels concernés, et par la réalisation d’un retour d’expérience après quelques années d’application,
 - optimiser l’articulation de l’ensemble des textes (arrêtés, décisions réglementaires et guides),
 - améliorer l’intégration des normes internationales telles que celles édictées par l'AIEA et les recommandations et niveaux de référence édictés par la CIPR ou par WENRA, dans le référentiel français,
 - analyser et favoriser la cohérence des régimes des installations nucléaires de base (INB) et des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) pour les équipements comparables,
 - prendre en considération, de manière transparente, d’éventuelles difficultés de mise en œuvre de la réglementation en prévoyant des dispositions transitoires et les cas pouvant faire l’objet de dispositions dérogatoires.

Le processus d’élaboration d’une décision réglementaire ou d’un guide de l’ASN présenté dans ce guide est notamment cohérent avec celui appliqué par l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) pour l’élaboration de ses normes « Safety Standards ».
 Commentaire :

 Il importe de préciser ce que sont les standards (normes internationales, recommandations).
Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 1.3. Champ d’application

 
Proposition de reformulation:
Le présent guide traite de la participation des exploitants et industriels concernés ainsi que des autres parties prenantes intéressées à l’élaboration des décisions réglementaires relatives aux installations nucléaires de base.

Il a été conçu pour l'élaboration des dispositions réglementaires à caractère technique. Tout ou partie de ses principes peuvent être utilisés pour l'élaboration des guides de l'ASN.

Ce guide ne traite pas de :

- la contribution de l’ASN et des parties prenantes à l’élaboration des lois, des décrets, des arrêtés, des circulaires, des normes ou codes,

- l’élaboration de procédures internes, rédigées par l’ASN dans le cadre des processus d’assurance qualité et concernant son propre fonctionnement,

- la participation à l’élaboration de décisions individuelles applicables à un ou plusieurs exploitants ou industriels nommément désignés, comme par exemple, les décisions de l’ASN fixant des prescriptions techniques en application de l’article 18 du décret du 2 novembre 2007,

- l’élaboration de textes relatifs à des activités nucléaires autres que la conception, la construction, le fonctionnement, la mise à l’arrêt définitif, le démantèlement, l’entretien et la surveillance

 des installations nucléaires de base (INB),

- l’élaboration de documents à caractère procédural.

Pour les décisions réglementaires ou les guides de l’ASN dont l’élaboration est en cours lors de la publication de ce guide, des modalités spécifiques seront définies en fonction notamment de l’avancement des travaux et mentionnées en annexe du programme.

Commentaire :

La finalité des décisions et des guides étant différente et l'implication des parties prenantes également, nous proposons une application plus flexible des dispositions de ce guide pour l'élaboration des guides de l'ASN.
Il convient de ne pas exclure du champ les activités citées à l'article 1.1 de l'arrêté INB
Mise en cohérence avec §2.3.
Les modalités spécifiques relatives aux textes en cours d'élaboration ne sont pas explicitées dans la suite du document.
Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 2.1. Doctrine de l’ASN concernant l’élaboration de la réglementation et son appropriation par les parties prenantes

 
Proposition de reformulation : La législation en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection est principalement regroupée dans les codes de la santé publique et de l’environnement. La réglementation générale dans ces domaines est établie par des décrets, des arrêtés ministériels pris en application de l’article L. 593-4 du code de l’environnement et de l’article 3 du décret no 2007-1557 du 2 novembre 2007, ainsi que par des décisions réglementaires prises en application de l’article L. 592-19 du code de l’environnement. La réglementation française en matière d’INB découle notamment des règles adoptées au niveau de l’Union européenne en particulier des règlements et directives communautaires. Elle s’appuie aussi sur des normes internationales telles que celles publiées par l'AIEA et les recommandations et niveaux de référence édictés par la CIPR ou par WENRA.

 [Tableau]

Au regard de ses compétences et missions, l’ASN contribue à l’élaboration et à la mise en œuvre de la réglementation en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection :

- en proposant au Gouvernement des projets de décret ou d’arrêté ministériel et, conformément à l’article L. 592-25 du code de l’environnement, en étant obligatoirement consultée sur les projets relatifs à la sécurité nucléaire (le présent guide ne traite pas de ce point),
 - en établissant des décisions réglementaires à caractère technique, soumises à l’homologation du Gouvernement, et qui sont destinées à compléter les modalités d’application des décrets et arrêtés ,
 - en élaborant et diffusant des guides qui n’ont pas de caractère juridiquement contraignant. Ces guides ont pour objet, sous forme de recommandations :

 - d’expliciter une réglementation et les droits et obligations des personnes intéressées par la réglementation ;
 - d’expliciter des objectifs réglementaires et de décrire, le cas échéant, les pratiques que l’ASN juge satisfaisantes ;
 - de donner des éléments d’ordre pratique et des renseignements utiles sur la protection des intérêts et la radioprotection.

L’ASN fait connaître sa doctrine en matière de réglementation, qui est publiée sur son site Internet. Dans l’élaboration de ses décisions réglementaires et guides, l’ASN veille notamment à la mise en œuvre d’une réglementation : - nécessaire et utile pour établir des dispositions à caractère techniques qui n’existent pas par ailleurs dans la réglementation ou dans les normes ; - robuste, complète et consolidée pour éviter le morcellement des prescriptions dans de nombreux textes réglementaires ou individuels,
 - claire, cohérente et connue de tous pour favoriser la visibilité et la prévisibilité dans la mise en œuvre des exigences réglementaires par l’ensemble des exploitants et industriels concernés,
 - actualisée et cohérente avec les normes internationales telles que celles édictées par l'AIEA et les recommandations et niveaux de référence édictés par la CIPR ou par WENRA. Le cas échéant, des « bonnes pratiques » peuvent être formalisées pour leur donner un caractère réglementaire,
 - proportionnée aux enjeux de protection des intérêts visés à l'article L593-1 du code de l'environnement à des conditions économiques raisonnables.
 - définie préférentiellement sous forme d’obligation de résultats. Quand la définition de moyens apparaît nécessaire (notamment pour que les exigences réglementaires soient précises et contrôlables), elle doit être précédée de l’exposé des résultats attendus. Dans un tel cas et pour éviter de bloquer d’éventuelles évolutions techniques, la réglementation doit permettre, autant que possible, le recours à des moyens alternatifs dont les exploitants justifient l’équivalence,
 - autant que possible tournée vers les exploitants et industriels concernés, c’est-à-dire conçue pour leur permettre d'assurer au mieux leur responsabilité et d' anticiper le plus tôt possible les objectifs de la réglementation dans la définition de leurs orientations.

La constitution d’un cadre réglementaire complet doit permettre de limiter les prescriptions relevant de décisions individuelles de l’ASN. Les dispositions générales figurant actuellement dans ces prescriptions seront progressivement intégrées dans la réglementation générale et les prescriptions individuelles seront dès lors recentrées sur les particularités propres à chaque installation. Le développement du cadre réglementaire devrait permettre de réduire le nombre de procédures individuelles auxquelles les exploitants et industriels sont soumis. La publication de décisions réglementaires ou de guides doit aussi permettre de clarifier les attentes de l’ASN vis-à-vis des dossiers présentés par les exploitants et industriels et d’en faciliter la recevabilité et l’instruction. Commentaire : Il importe de préciser ce que sont les standards (normes internationales, recommandations).
 
Dans le tableau, ajouter "règlement" à la ligne "Union européenne", préciser Parlement "National".

Reprise du libellé de l’article L.592-25.

Mise en cohérence avec le nouvel article L.592-20 du code de l'environnement.

Mise en cohérence avec le tableau précédant et avec le préambule des guides de l'ASN (page 2).

Certaines dispositions techniques peuvent également exister dans des normes

Il importe de préciser ce que sont les standards (normes internationales, recommandations).

Reformulation plus conforme aux nouvelles exigences législatives de l’ordonnance nucléaire de février 2016.

Reformulation.

Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 2.2. Décisions réglementaires de l’ASN Commentaire : Le guide pourrait expliciter les critères justifiant d'une consultation du CSPRT.

Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 2.3. Guides de l’ASN
Proposition de reformulation :
 

L’ASN a comme mission non seulement d’élaborer ou de contribuer à élaborer la réglementation, mais aussi de l’expliquer et d’échanger sur sa mise en œuvre avec les parties prenantes. Les guides de l’ASN sont des outils d’accompagnement destinés aux exploitants et industriels dont les activités sont contrôlées par l’ASN et d’information à destination des autres parties prenantes ( voir § 4 …). Il s’agit de documents juridiquement non contraignants et qui ne doivent pas être confondus avec les textes à caractère réglementaire (tels que les décrets, les arrêtés, les décisions…) ou procédural (tels que des formulaires ou des notices pour des démarches administratives).
 Les guides établis par l’ASN participent à la mise en œuvre des pratiques que l'ASN juge satisfaisantes , de façon proportionnée aux enjeux et à des conditions économiques raisonnables, et d’une réglementation comprise, partagée et intégrée. Ils ont comme objectifs :

- d’expliciter la réglementation et de fournir l’interprétation retenue par l’ASN du sens et des objectifs de ses dispositions,
 - de proposer des méthodes, procédures, de faire référence à des normes et de présenter des modalités recommandées par l’ASN pour atteindre les objectifs fixés par les textes législatifs et réglementaires,
 - d’affirmer la doctrine suivie par l’ASN en précisant ses attentes notamment pour l’appréciation de l'acceptabilité des dossiers et leur instruction,
 - de formuler des recommandations et de diffuser les bonnes pratiques issues du retour d’expérience. L'élaboration des guides de l'ASN tient compte des guides professionnels. Commentaire : Les « autres parties prenantes » sont définies au chapitre 4, elles sont plus larges que les associations.
 Reformulations.
 Mise en cohérence avec le préambule des guides de l'ASN ; les MTD ne relèvent pas de guides mais de document du droit communautaire.
 Standard pris ici au sens de normes.
 Précision.

Ordre chronologique.
 

Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 3 - DOCUMENTS DE CADRAGE ET DE SUIVI D'UN TEXTE
Proposition de reformulation :
 
3 - DOCUMENTS DE CADRAGE ET DE SUIVI D'UNE DECISION Commentaire : cf suppression notion de texte au §1.3

 
La finalité des décisions et des guides étant différente et l'implication des parties prenantes également, nous suggérons de rendre facultatives les dispositions de ce guide pour l'élaboration des guides de l'ASN.
Proposition de reformulation :
 

L’élaboration d’un texte par l’ASN s'inscrit dans le cadre d'un programme général qui analyse les besoins (cf §5.1) et les options possibles. Elle est cadrée par trois documents (document d’orientation, canevas argumenté et analyse d’impact) dont l’objet est présenté ci-dessous et les étapes d’élaboration au chapitre 5. Elle est ensuite suivie en complétant et mettant à jour le canevas argumenté et l’analyse d’impact. [Logigramme] Commentaire : Nous proposons d'introduire la notion de programme dès le début du chapitre.
 Nous suggérons d'introduire ici le logigramme figurant en annexe A pour faciliter la lecture du document

Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 3.1. Document d’orientation
Proposition de reformulation :
 

Le document d’orientation présente :

- l’objet du texte et sa nature (décision, guide…),
 - les types d’installations, les activités et les parties prenantes visées par le texte,
 - les objectifs du texte avec les raisons de son élaboration et les conséquences attendues,
 - les textes réglementaires et les guides, associés ou en lien, qu’ils soient existants ou en projet (cadre réglementaire amont, textes de déclinaison à créer ou modifier…) ; si un texte de même niveau traite déjà des questions faisant l’objet du projet, le document précise s’il est prévu de l’abroger ou de le regrouper avec le texte en projet,
 - la prise en compte des documents et normes internationales telles que celles édictées par l'AIEA et les recommandations et niveaux de référence édictés par la CIPR ou par WENRA ,
 - le caractère transposable aux INB des dispositions applicables aux ICPE comparables (applicabilité technique aux INB des exigences prescrites aux ICPE de même nature), - les contraintes nouvelles ou les simplifications prévues,
 - l’organisation retenue pour élaborer le texte (groupe de travail, parties prenantes extérieures à impliquer…),
 - les étapes d’élaboration et de validation ainsi que les consultations obligatoires ou jugées opportunes,
 - le calendrier prévisionnel des principales étapes d’élaboration jusqu’à la publication et l’entrée en vigueur du texte.

Lorsque plusieurs projets de textes sont élaborés concomitamment et de manière coordonnée sur un même sujet, ils peuvent faire l’objet d’un même document d'orientation. Commentaire : Il importe de préciser ce que sont les standards (normes internationales, recommandations).
 Mise en cohérence avec « l’analyse d’impact » qui stipule en § 3.3.1 « Sur la base de l’identification des contraintes nouvelles ou des simplifications prévues. »

Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 3.2. Canevas argumenté 3.2.1 Version préliminaire
Proposition de reformulation :
 

Un « canevas argumenté préliminaire » présente le sommaire ou plan prévisionnel du texte avec, pour chaque partie prévue :
 

- ses objectifs et les enjeux associés,
 

- un exposé des motifs pour expliquer son intérêt ainsi que les éléments de droit et de fait qui sont à la base du projet de texte ou d’article,
 

- la justification préliminaire des dispositions retenues dans le projet de texte notamment par rapport à d’autres options qui auraient été envisageables ou qui sont utilisées à l’étranger,
 

- l’éventuelle période transitoire prévue avant l’entrée en vigueur de certains points.
 

Le canevas argumenté préliminaire est créé avant la rédaction d’un texte. Son contenu est adapté à la nature du texte, notamment pour les projets de décisions qui nécessitent des justifications détaillées pour chaque article alors qu’un projet de guide peut faire l’objet d’un canevas argumenté traitant le document ou certains chapitres dans leur globalité. Commentaire : Le guide 25 ne concerne pas les arrêtés.
 

Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 3.3. Analyse d’impact 3.3.1 Version préliminaire
Proposition de reformulation :
 

Sur la base de l’identification des contraintes nouvelles ou des simplifications prévues par le projet de texte, l’analyse d’impact préliminaire consiste en une étude prospective des conséquences de celui-ci concernant notamment :
 

- la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 593-1 du code de l’environnement,
 

- les dispositions techniques et organisationnelles mises en œuvre par les exploitants et industriels concernés, y compris d’un point de vue financier et socio-économique : évolution de l’organisation, des techniques et pratiques (modifications matérielles, changements dans la qualification des outils de calculs et de modélisation, études à mener…), production documentaire (mise à jour du référentiel de sûreté, élaboration de nouveaux documents, transmis ou non à l’ASN, tels que des procédures ou des bilans périodiques…), prise en compte des facteurs organisationnels et humains, - l’organisation du contrôle assuré par l’ASN et les moyens qu’elle devra y consacrer (nouvelles instructions à prévoir ou modification du processus…).
 Elle se fonde, notamment pour le second point, sur les éléments élaborés et transmis par les exploitants d’INB et les industriels concernés à partir du document d’orientation et du canevas argumenté préliminaire. Elle permet d’identifier les éventuelles adaptations nécessaires et envisageables (délais d’entrée en vigueur, approche différenciées selon les types d’installations…).
 

L’analyse d’impact préliminaire fait l’objet d’une synthèse par l’ASN préalablement à la rédaction détaillée du texte. Commentaire : Prise en compte des FOH en cohérence avec l’INSAG18.
 

Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 3.3.2 Mise à jour
Proposition de reformulation : Dès disponibilité d’un projet de texte et en tout état de cause en fin de processus d’élaboration d’un texte, l’analyse prospective des conséquences est mise à jour, si nécessaire, au regard du texte élaboré et devient l’analyse d’impact. Commentaire : Le processus pourrait prévoir d'effectuer une mise à jour de l'analyse d'impact en étape 3 sur la base d'un projet de texte, car l'analyse sur la base du seul canevas argumenté, comportera un fort degré d'incertitude.
 

Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 4 - PARTICIPATION DES PARTIES PRENANTES
Proposition de reformulation :
 

5 - PARTICIPATION DES PARTIES PRENANTES Commentaire : Nous proposons d’inverser les chapitres 4 et 5 pour faciliter la lecture.
Proposition de reformulation :
 

L’ASN accorde une place importante à la concertation dans son processus d’élaboration des décisions réglementaires et des guides de l’ASN , notamment par l’implication des exploitants et industriels concernés, ainsi que des autres parties prenantes. L’ASN favorise leur participation, dès le début de la démarche, afin de faciliter leur appropriation de ces textes et la prise en compte de leurs contributions et observations qui sont enregistrées dans un canevas argumenté (cf. paragraphe 3.2.1). Commentaire :

Ce guide ne traite « que » des décisions et guides ASN.
 

Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 4.1. Exploitants et industriels concernés
Proposition de reformulation

:
 

5.24.1. Exploitants et industriels concernés
 Les exploitants d’installations nucléaires et les industriels concernés sont associés aux principales étapes d’élaboration d’un texte et de ces documents de cadrage. En particulier, ils ont la possibilité :

- à l’étape 1, de participer à des échanges réguliers sur le programme (cf. paragraphe 5.1),
 

- à l’étape 2, de participer à des échanges techniques préliminaires à l’élaboration des documents de cadrage (cf. paragraphe 5.2.1), puis de faire part de leurs observations lors des consultations sur le document d’orientation et canevas argumenté préliminaire et de contribuer à l'élaboration de

 l’analyse d’impact préliminaire (cf. paragraphe 5.2.2),
 

- à l’étape 3, de participer à des échanges techniques préliminaires à l’élaboration des projets de texte (cf. paragraphe 5.3.1) puis de faire part de leurs observations lors des consultations sur les projets de texte (paragraphe 5.3.2) et de contribuer à la mise à jour des analyses d’impacts avant la signature des textes (cf. paragraphe 5.3.4),
 

- à l’étape 7, de contribuer à l’élaboration des retours d’expérience de l’application des textes (cf. paragraphe 5.7).
 

5.141. Gouvernement et institutions Le Gouvernement et ses administrations ainsi que certaines institutions, sont fortement impliquées dans le processus d’élaboration des décisions réglementaires ou de guides de l’ASN relevant de leur compétence. Celles qui sont intéressées ou directement concernées peuvent contribuer aux différentes étapes d’élaboration d’un texte et notamment :

- Les ministres en charg e

 de la sûreté nucléaire et de la radioprotection homologuent les décisions réglementaires de l’ASN. Ils s’appuient à cet effet sur la Direction générale de la prévention des risques (DGPR) et, au sein de celle-ci, sur la Mission sûreté nucléaire et radioprotection (MSNR). L’ASN tient cette direction générale régulièrement informée lors de la rédaction des projets de décisions ou de guides et lui communique notamment les documents de cadrage aux différents stades de leur évolution ;

- Les autres administrations, notamment l’Autorité de sûreté nucléaire de défense (ASND), sont consultées sur les projets de texte et les documents de cadrage préalable qui traitent de sujets liés à leur compétence et peuvent être invitées à contribuer à leur élaboration ;

- L’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) est associé par l’ASN au processus d’élaboration des textes et est consulté sur les projets de décisions ou de guides de l’ASN ;

5.34.2. Instances consultatives
 

En fonction de l’objet et de la nature du projet de texte, l’avis d’instances consultatives peut être sollicité par l’ASN :
 

- Le Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques (CSPRT) peut être consulté par l’ASN sur les projets de décisions à caractère réglementaire relatifs aux INB et des questions relatives aux appareils à pression et aux sites et sols pollués.

 Le CSPRT se réunit environ une fois par mois. Sa composition ainsi que son fonctionnement sont fixés par les articles D. 510-1 à D. 510-5 du code de l’environnement.
 

- Les groupes permanents d’experts (GPE) peuvent se réunir à la demande de l’ASN pour rendre un avis sur les projets de dispositions particulièrement complexes d’un point de vue technique ; - Les commissions locales d’information (CLI). Cette consultation est effectuée le cas échéant par l’intermédiaire de l’Association nationale des commissions et comités locaux d’information (ANCCLI).

5.4. Autres parties Prenantes

D’autres parties prenantes sont impliquées dans le processus d’élaboration des décisions réglementaires ou de guides de l’ASN. Celles qui sont intéressées peuvent contribuer et notamment : - Les associations de protection de l’environnement et, si le sujet traité les intéresse, les organisations syndicales de salariés sont notamment consultées sur les projets de textes et les documents de cadrage correspondants. Cette consultation est effectuée le cas échéant par l’intermédiaire des représentants des associations et des syndicats au CSPRT (cf. §5.3.) ; - Le public est consulté sur les projets de textes grâce à une mise à disposition sur le site Internet de l’ASN destinée à répondre à l’article 7 de la Charte de l’environnement disposant que « toute personne a le droit […] de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement. ». En application du code de l’environnement, les observations reçues sur les projets sont toutes publiées sur le site Internet de l’ASN même si elles n’ont pas été transmises par l’intermédiaire de ce site, à l’exception des indications susceptibles de porter atteinte au secret de la défense nationale, de faciliter la réalisation d'actes pouvant porter atteinte à la santé, la sécurité ou la salubrité publique ou de porter atteinte au secret en matière industrielle ou commerciale figurant dans les contributions des exploitants aux analyses d’impact des projets de texte. Commentaire :

Nous proposons de revoir les différentes catégories de parties prenantes, car leur niveau d'implication n'est pas le même.
 Reformulation pour éviter la confusion sur le statut non réglementaire des guides de l'ASN.

La notion de « para réglementaire » est imprécise.
 

Mise à jour pour tenir compte de la création (en projet) d'une sous-commission chargée des questions relatives aux appareils à pression au sein du CSPRT et en lieu et place de la CCAP et d'une sous-commission chargée des questions relatives aux sites et sols pollués.
 
 

Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 5 - PROCESSUS D'ELABORATION D'UN TEXTE
Proposition de reformulation :
 

4 - PROCESSUS D'ELABORATION D'UN TEXTE

Commentaire :

Nous proposons d’inverser les chapitres 4 et 5 pour faciliter la lecture.
Proposition de reformulation

: Le logigramme figurant au chapitre 3

 schématise les étapes de l’élaboration d’une décision ou d’un guide de l’ASN ainsi que les phases associées de participation et de consultation des parties prenantes :
 

- étape 1 : programme,
 

- étape 2 : documents de cadrage préalable,
 

- étape 3 : projet de texte,
 

- étape 4 : signature,
 

- étape 5 : homologation ministérielle (pour certaines décisions),
 

- étape 6 : publication et diffusion,
 

- étape 7 : retour d’expérience.
 

Pour l’élaboration de l’ensemble des documents (document d’orientation, canevas argumenté, synthèse de l’analyse d’impact, projet de texte…), la notion d’indice est écartée. Les différentes versions successives des documents sont identifiées par leur date et leur stade d’élaboration correspondant aux étapes et sous-étapes décrites dans ce chapitre.
 

Exemples :
 

- projet de document d’orientation « version du 25/08/15 soumise à consultation des parties prenantes »
 

- projet de décision « version du 03/03/15 soumise à l’avis du CSPRT » Commentaire :

L’intégration du logigramme de l’annexe A dans le corps du texte en faciliterait le suivi.
 Nous pensons que pour des raisons de traçabilité, la notion d'indice mériterait d'être maintenue.

Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 5.1. Etape 1 : programme
Proposition de reformulation :
 

4.1. Etape 1 : programme Le programme recense l’ensemble des décisions et guides que l’ASN prévoit d’élaborer ou de réviser. Ce programme présente, pour chaque projet, la nature du texte, le calendrier prévisionnel et les étapes d’élaboration ou de consultations prévues.

L’élaboration du programme s’appuie notamment sur le « retour d’expérience » décrit à l’étape 7 concernant la mise en œuvre des textes existants et permettant de déterminer les textes qui méritent d’être révisés ou créés. Les guides ou projets de guides élaborés par les exploitants ou l’IRSN sont pris en considération au moment de l’élaboration du programme de l’ASN.

Le programme est mis à jour semestriellement et publié sur le site Internet de l’ASN en indiquant, pour chaque projet de texte :

- son état d’avancement, c’est-à-dire l’étape à laquelle il se trouve, et celle à laquelle il se trouvait lors de la précédente mise à jour semestrielle du programme,

- sa date de publication prévue, et celle qui était prévue lors de la précédente mise à jour semestrielle du programme,

- les liens pour accéder aux documents associés déjà produits et mis en ligne tels que : les documents de cadrage correspondant à l’étape 2 (document d’orientation, canevas argumenté préliminaire, synthèse de l’analyse d’impact préliminaire) ou mis à jour à la fin de l’étape 3 (canevas argumenté et analyse d’impact), la dernière version du projet de texte correspondant à l’étape 3 et la synthèse du retour d’expérience correspondant à l’étape 7.

Des échanges réguliers sont organisés sur le programme avec les exploitants et industriels concernés ainsi que les autres parties prenantes intéressées. Commentaire :

EDF approuve la disponibilité d'une planification. Elle doit être précise, réaliste et fiable et suffisamment anticipatrice pour que les exploitants puissent engager des analyses d'impacts de qualité.

Reformulation pour éviter la confusion sur le statut non réglementaire des guides de l'ASN.

Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 5.2.1 Elaboration du document d’orientation et du canevas argumenté préliminaire
Proposition de reformulation :

4 .2.1 Elaboration du document d’orientation et du canevas argumenté préliminaire

Les parties prenantes peuvent, à la demande de l’ASN, participer à des échanges techniques sur lesquels s’appuie l’ASN pour rédiger le document d’orientation et le canevas argumenté préliminaire. Commentaire :

Cf commentaire relatif aux différentes catégories de parties prenantes

Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 5.2.2 Consultations externes et élaboration de l’analyse d’impact préliminaire
Proposition de reformulation :
 

Après leur finalisation, le document d’orientation et le canevas argumenté préliminaire sont transmis aux parties prenantes et mis à disposition du public sur le site Internet de l’ASN pour une durée fixée par l’ASN et au moins égale à trois semaines sauf en cas d’urgence. Les parties prenantes peuvent faire part de leurs observations et, si elles le souhaitent, réaliser et transmettre une analyse d’impact préliminaire du projet de texte.
 Les observations reçues et les éventuelles contributions à l’analyse d’impact produites par les parties prenantes sont examinées par l’ASN, à partir desquelles elle rédige :

- une synthèse des observations reçues qui est insérée dans le canevas préliminaire argumenté,
 - une synthèse des contributions à l’analyse d’impact qui est insérée dans cette analyse.

Si les orientations ou le calendrier d’élaboration ont évolué, le document d’orientation et le programme sont actualisés. L’élaboration des documents de cadrage peut amener l’ASN à réorienter voire abandonner un projet de texte et à adapter en conséquence le programme. Commentaire :

La réalisation d'une analyse d'impact de qualité est une étape importante qui peut nécessiter des investigations lourdes selon l'ampleur du texte. La durée plancher de trois semaines permet de moduler la durée de cette étape.
 

Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 5.3. Etape 3 : projet de texte

Commentaire :

Le processus devrait prévoir soit d'effectuer l'analyse d'impact en étape 3 sur la base d'un projet de texte soit d'intégrer une mise à jour de l'analyse d'impact en étape 3, car l'analyse sur la base du seul canevas argumenté, comportera un fort degré d'incertitude. En termes de charge, la première option nous semble préférable.
 

Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 5.3.2 Consultations
Proposition de reformulation :
 

Le projet de texte est soumis officiellement aux consultations suivantes, menées par l’ASN : - consultation par courrier du Gouvernement et des Institutions concernées par le texte;
 - consultation par courrier des exploitants et industriels concernées par le texte.
 - consultation des instances consultatives concernées par le texte : * la saisine du CSPRT pour les projets de décision relative aux INB, aux équipements sous pression ou aux sites et sols pollués. Elle est facultative en dehors des cas visé à l'article 3 du décret du 2 novembre 2007. Le choix de solliciter son avis est effectué par l’ASN, préférentiellement dès le stade du document d’orientation, en concertation avec le président du CSPRT et la DGPR, en charge du secrétariat de cette instance. L’ASN prend en compte l’avis du CSPRT en créant, si nécessaire, une nouvelle version du projet de texte. Une nouvelle publication est alors réalisée. (telles que les exploitants et industriels, les administrations, l’IRSN, les associations, etc.) avec mise à disposition du public sur le site Internet de l’ASN.
 * demande, le cas échéant, de l’avis du ou des groupes permanents d’experts (GPE) concernés, sur des questions particulières ayant une composante technique marquée ou liées à des sujets complexes, - consultation des autres parties prenantes : * avec mise à disposition du public sur le site Internet de l’ASN,
 * autorités de sûreté des pays membres de WENRA, par courrier, pour les textes qui déclinent les niveaux de référence WENRA.

 À l’issue de ces consultations, l’ASN répond aux éventuelles interrogations, analyse les remarques formulées et élabore une nouvelle version du projet de texte. Commentaire :

Nous proposons de mettre l'ordre des consultations en cohérence avec les types de parties prenantes définies au 5.

Mise à jour pour tenir compte de la création d'une sous-commission chargée des questions relatives aux appareils à pression au sein du CSPRT et en lieu et place de la CCAP et d'une sous-commission chargée des questions relatives aux sites et sols pollués.

Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 5.3.3 Consultation du CSPRT pour certaines décisions
Proposition de reformulation :

suppression Commentaire :

Repris au 4.3.2
 

Projet de guide ASN n°25 - paragraphe 5.7. Etape 7 : retour d’expérience
Proposition de reformulation :
 

45.7. Etape 7 : retour d’expérience
 Après quelques années de mise en œuvre d’un texte ou plus rapidement si nécessaire

, un retour d’expérience (REX) est réalisé. L’échéance prévue pour ce REX est annoncée lors de la publication du texte.
 Le REX concerne notamment : - les améliorations vis-à-vis de la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 593-1 du code de l’environnement,
 - l’atteinte ou les écarts aux objectifs initialement visés par le texte,
 - les éventuelles difficultés associées à l’application du texte,
 - les évolutions des pratiques qui ont découlé de la mise en œuvre du texte,

 
 - les impacts du texte, y compris socio-économiques.

À l'échéance prévue pour le REX

, les parties prenantes, dont les exploitants et l’IRSN, peuvent remettre leur contribution à l'ASN

 dans le délai prévu

. Des réunions d’échange sont organisées si nécessaire. Une synthèse de ce REX est ensuite rédigée par l’ASN et présentée aux parties prenantes puis publiée sur le site Internet de l’ASN.
 
 Le REX réalisé permet de nourrir l’élaboration du programme (étape 1) et la rédaction d’un document d’orientation (étape 2) pour la prochaine mise à jour du texte. Commentaire :

Sauf difficultés d'application d'un texte, il est nécessaire de disposer d'un délai suffisant pour établir le retour d'expérience de l'application d'un texte pour intégrer les évolutions, les mettre en œuvre et faire une synthèse des difficultés et des avancées.
 Réordonné en fonction de l'importance des items.
 Reformulation, car le délai de deux mois prête à confusion (délai pour établir le REX ou délai en lien avec l'échéance prévue à la publication du texte?).

Projet de guide ASN n°25 - ANNEXE A - LOGIGRAMME DES ETAPES D'ELABORATION

Commentaire :

Pour la fluidité de lecture du guide, nous suggérons que le logigramme soit ramené dans le corps du texte et introduit au début du chapitre 3.
 

Le logigramme pourrait être utilement enrichi des éléments suivants : la colonne intitulée "Echanges avec les parties prenantes" pourrait préciser la forme, le type d'échange, sa traçabilité. La colonne intitulée "consultations et contributions" pourrait préciser le contenu des contributions.
 
 

Projet de guide ASN n°25 - ANNEXE B - REFERENCES ET RAPPELS REGLEMENTAIRES
Proposition de reformulation :
 

ANNEXE A - REFERENCES ET RAPPELS REGLEMENTAIRES CONCERNANT LES PROJETS DE DECISIONS REGLEMENTAIRES
 

Article L. 592- 20

 du Code de l’environnement : « L’Autorité de sûreté nucléaire peut prendre des décisions réglementaires à caractère technique pour compléter les modalités d’application des décrets et arrêtés pris dans ses domaines de compétence mentionnés à l’article L. 592-19

, à l’exception de ceux ayant trait à la médecine du travail. Ces décisions sont soumises à l’homologation par arrêté des ministres concernés. Les arrêtés d’homologation ainsi que les décisions homologuées sont publiés au Journal officiel de la République française. » Commentaire :

Les guides ne font pas partie du corpus réglementaire
 Mise à jour pour tenir compte de l'ordonnance n° 2016-128 du 10 février 2016 portant diverses dispositions en matière nucléaire.