La sûreté nucléaire et la radioprotection en France en 2021

L’Autorité de sûreté nucléaire présente son Rapport sur l’état de la sûreté nucléaire et de la ­radioprotection en France en 2021.

Ce rapport est prévu par l’article L. 592.31 du code de l’environnement.

Il a été remis au Président de la République, au Premier ministre et aux Présidents du Sénat et de l’Assemblée nationale, en application de l’article précité.
   

« Les préoccupations de sûreté nucléaire doivent être placées au cœur des décisions de politique énergétique »

^{Cette publication est interactive et dispose de nombreux liens vers le site ASN ou d'autres sites Internet.}

En 2021, la sûreté des installations nucléaires ainsi que la radioprotection dans les secteurs médicaux, industriels et des transports de substances radioactives se sont maintenues à un niveau satisfaisant, en grande continuité par rapport au niveau constaté en 2020.

Ce qui ressort plus particulièrement de l’année 2021, et notamment de sa seconde partie, ce sont les fragilités industrielles qui touchent l’ensemble des installations nucléaires et le débat qui s’est installé sur les choix de politique énergétique et la place du nucléaire dans ces choix.

Chapitre 01 - Les activités nucléaires  rayonnements ionisants et risques pour la santé et l’environnement

Les rayonnements ionisants peuvent être d’origine naturelle ou provenir d’activités nucléaires d’origine humaine. Les expositions de la population aux rayonnements ionisants d’origine naturelle résultent de la présence de radionucléides d’origine terrestre dans l’environnement, de l’émanation de radon en provenance du sous‑sol et de l’exposition aux rayonnements cosmiques.
Les activités nucléaires sont définies par le code de la santé publique (CSP) comme « les activités comportant un risque d’exposition des personnes aux rayonnements ionisants lié à la mise en œuvre soit d’une source artificielle, qu’il s’agisse de substances ou de dispositifs, soit d’une source naturelle, qu’il s’agisse de substances radioactives naturelles ou de matériaux contenant des radionucléides naturels (…) ».
Ces activités nucléaires incluent celles qui sont menées dans les installations nucléaires de base (INB) et dans le cadre du transport de substances radioactives, ainsi que dans les domaines médical, vétérinaire, industriel et de recherche.
Les différents principes auxquels doivent répondre les activités nucléaires, notamment les principes de sûreté nucléaire et de radioprotection, sont présentés au chapitre 2.
Au‑delà des effets des rayonnements ionisants, les INB sont, comme toute installation industrielle, à l’origine de risques et de nuisances non radiologiques tels que les rejets de substances chimiques dans l’environnement ou l’émission de bruit.

Chapitre 02 - Les principes de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et les acteurs du contrôle

La sécurité nucléaire est définie dans le code de l’environnement comme comprenant « la sûreté nucléaire, la radioprotection, la prévention et la lutte contre les actes de malveillance ainsi que les actions de sécurité civile en cas d’accident ».
La sûreté nucléaire est « l’ensemble des dispositions techniques et des mesures d’organisation relatives à la conception, à la construction, au fonctionnement, à l’arrêt et au démantèlement des installations nucléaires de base ainsi qu’au transport des substances radioactives, prises en vue de prévenir les accidents ou d’en limiter les effets ». La radioprotection est, quant à elle, définie comme « la protection contre les rayonnements ionisants, c’est‑à‑dire l’ensemble des règles, des procédures et des moyens de prévention et de surveillance visant à empêcher ou à réduire les effets nocifs des rayonnements ionisants produits sur les personnes, directement ou indirectement, y compris par les atteintes portées à l’environnement ».
La sûreté nucléaire et la radioprotection obéissent à des principes et démarches mis en place progressivement et enrichis continuellement du retour d’expérience.
Les principes fondamentaux qui les guident sont promus au plan international par l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA). Ils ont été inscrits en France dans la Constitution ou dans la loi et figurent désormais dans des directives européennes.
En France, le contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection des activités nucléaires civiles est assuré par l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), autorité administrative indépendante, en relation avec le Parlement et d’autres acteurs de l’État, au sein du Gouvernement et des préfectures. Ce contrôle, qui s’étend à des domaines connexes comme les pollutions chroniques de toute nature émises par certaines activités nucléaires, s’appuie sur des expertises techniques, fournies notamment par l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).
La prévention et la lutte contre les actes de malveillance pouvant affecter les matières nucléaires, leurs installations et leurs transports relèvent, au sein de l’État, au ministre de la Transition écologique et solidaire, qui dispose des services du Haut Fonctionnaire de défense et de sécurité (HFDS) pour l’assurer. Bien que distincts, les deux domaines de la sûreté nucléaire et de la prévention des actes de malveillance sont très liés et les autorités qui en sont chargées coopèrent étroitement.

Chapitre 03 - Le contrôle des activités nucléaires et des expositions aux rayonnements ionisants

En France, le responsable d’une activité nucléaire doit assurer la sûreté de son activité. Il ne peut pas déléguer cette responsabilité et doit assurer une surveillance permanente de son activité et du matériel utilisé.
Compte tenu des risques liés aux rayonnements ionisants pour les personnes et l’environnement, l’État exerce un contrôle des activités nucléaires, qu’il a confié à l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN).
Dans un souci d’efficacité administrative, l’ASN s’est également vu confier le contrôle de la réglementation en matière d’environnement et d’équipements sous pression (ESP) dans les installations nucléaires de base (INB).
Le contrôle des activités nucléaires est une mission fondamentale de l’ASN.
Son objectif vise, en premier lieu, à s’assurer que tout responsable d’activité nucléaire assume effectivement ses obligations.
L’ASN développe une vision du contrôle qui porte tant sur les aspects matériels qu’organisationnels et humains.
Elle concrétise son action de contrôle, à la suite des évaluations de la sûreté et de la radioprotection dans chaque secteur d’activité, par des décisions, des prescriptions, des documents de suite d’inspection et, le cas échéant, des sanctions.
Les priorités du contrôle sont définies au regard des risques intrinsèques à l’activité, du comportement des responsables d’activité et des moyens qu’ils mettent en œuvre pour les maîtriser. Dans les domaines prioritaires, l’ASN doit renforcer son contrôle. À l’inverse, pour des enjeux faibles, elle doit savoir réduire son contrôle et le faire explicitement.

Chapitre 04 - Les situations d’urgence radiologique et post-accidentelles

Les activités nucléaires sont exercées dans un cadre visant à prévenir les accidents, mais également à en limiter les conséquences.
Malgré toutes les précautions prises, un accident ne peut jamais être exclu et il convient de prévoir, tester et réviser régulièrement les dispositions nécessaires à la gestion d’une situation d’urgence radiologique.

Les situations d’urgence radiologique, qui résultent d’un incident ou d’un accident risquant d’entraîner une émission de substances radioactives ou un niveau de radioactivité susceptible de porter atteinte à la santé publique, incluent ainsi :

• les situations d’urgence survenant dans une installation nucléaire de base (INB) ;
• les accidents de transport de substances radioactives ;
• les situations d’urgence survenant dans le domaine du nucléaire de proximité.

Les situations d’urgence affectant des activités nucléaires peuvent également présenter des risques non radiologiques, tels que l’incendie, l’explosion ou le rejet de substances toxiques.
Ces situations d’urgence font l’objet de dispositions matérielles et organisationnelles spécifiques, qui incluent les plans de secours et impliquent à la fois l’exploitant ou le responsable d’activité et les pouvoirs publics.

L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) participe à la gestion de ces situations pour les questions relatives au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et, en se fondant notamment sur l’expertise de son appui technique l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), est chargée des quatre missions suivantes:

• contrôler les dispositions prises par l’exploitant et s’assurer de leur pertinence ;
• conseiller les autorités sur les actions de protection des populations ;
• participer à la diffusion de l’information de la population et des médias ;
• assurer la fonction d’autorité compétente dans le cadre des conventions internationales sur la notification rapide et sur l’assistance.

Par ailleurs, à la demande du Premier ministre, l’ASN a mis en place dès 2005 un Comité directeur pour la gestion de la phase post‑accidentelle (Codirpa) pour préparer, dans la continuité de la gestion d’une situation d’urgence radiologique, la gestion de la phase post‑accidentelle.
Ce comité pluraliste regroupe notamment des experts, des représentants des services de l’État, des élus locaux, des commissions locales d’information, des associations, etc.
Pour intégrer les enseignements des exercices de crise nationaux et de l’accident de Fukushima, ce comité a proposé au Gouvernement des évolutions dans la stratégie de gestion post-accidentelle des conséquences d’un accident nucléaire. Ces évolutions aboutissent notamment à de nouvelles propositions dans la stratégie de zonage des mesures de protection de la population dans une logique de simplification et d’opérationnalité accrue.
En 2021, les travaux du Codirpa se sont poursuivis, dans le cadre d’un nouveau mandat du Premier ministre, pour étendre la doctrine post‑accidentelle à de nouveaux sujets comme la gestion des déchets, la préparation et l’implication des acteurs locaux.

Chapitre 05 - L'information des publics

L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) place l’information des publics au cœur de son activité.
Les lois de 2006 sur la transparence et la sécurité en matière nucléaire et de 2015 sur la transition énergétique pour la croissance verte ont confié à l’ASN la mission de se prononcer sur l’état de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.
L’ASN informe donc tout au long de l’année les citoyens, les médias, le public institutionnel et les professionnels de la situation des installations nucléaires de base (INB) et des activités du nucléaire de proximité au regard des exigences de sûreté et de radioprotection. Elle présente l’ensemble de son activité de contrôle et les actions qu’elle engage dans ce cadre, diffuse largement et explique en tant que de besoin ses décisions et positions. Elle publie les lettres de suite qui font état, après une inspection, de ses constats et recommandations à l’exploitant : près de 25000 lettres de suite sont ainsi consultables en ligne. Elle édite également des notes, guides et rapports destinés aux professionnels et accessibles au public.
L’ASN favorise l’implication de la société civile et attache une grande importance à ce que les citoyens contribuent au maintien de la sûreté nucléaire et à la radioprotection : elle consulte par exemple les parties prenantes et le public sur ses projets de décisions. Pour cela, elle veille à ce que les principes de la sûreté nucléaire et de la radioprotection soient compris du plus grand nombre, produit des documents explicatifs et s’efforce de rendre accessibles les problématiques les plus techniques.
En 2021, pour poursuivre son activité d’information des publics malgré les contraintes liées à la pandémie, l’ASN a développé de nouvelles façons de partager l’information et d’échanger : conférences de presse à distance, présentation du rapport annuel en ligne, auditions en ligne, etc.
Tous ces moyens, associés à la mise en ligne de nouvelles ressources (notamment le nouveau site Internet asn.fr) et à une présence accrue sur les réseaux sociaux, ont permis de maintenir le dialogue, tout au long de l’année, avec les différents publics.

Chapitre 06 - Les relations internationales

L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) s’attache, dans les cadres de coopération bilatéraux, européens et multilatéraux auxquels elle participe, à promouvoir l’établissement de référentiels internationaux ambitieux. Par ailleurs, l’ASN veille, dans ces cadres, à faire connaître les positions et doctrines françaises, et à tirer parti des meilleures pratiques internationales pour faire progresser la sûreté nucléaire et la radioprotection en France et dans le monde.
Dans le cadre de son action, l’ASN propose au Gouvernement les positions françaises dans les négociations internationales relevant de son domaine de compétences et représente la France dans les instances internationales et communautaires du domaine.

Chapitre 07 - Les utilisations médicales des rayonnements ionisants

Depuis plus d’un siècle, la médecine fait appel,  tant pour le diagnostic que pour la thérapie,  à des rayonnements ionisants produits par des générateurs électriques ou par des radionucléides en sources scellées ou non scellées.
Ces techniques représentent la deuxième source d’exposition pour la population aux rayonnements ionisants (après l’exposition aux rayonnements naturels) et la première source d’origine artificielle (voir chapitre 1).
On distingue l’exposition des patients liée à l’utilisation des rayonnements ionisants de celle  des travailleurs, du public et de l’environnement, pour lesquels il n’y a pas de bénéfice direct.  Le principe de limitation de dose ne s’applique  pas aux patients, du fait de la nécessité d’adapter  la dose délivrée à l’objectif diagnostic ou thérapeutique.
Les principes de justification et d’optimisation sont fondamentaux, même si les enjeux de radioprotection diffèrent selon les utilisations médicales. En radiothérapie (externe  ou curiethérapie) comme en radiothérapie interne vectorisée (RIV), l’enjeu majeur est lié à la dose administrée et, le cas échéant, aux hauts débits  de dose utilisés.
Il existe des enjeux spécifiques liés à l’utilisation de sources de radionucléides scellées (en curiethérapie, avec des sources de haute activité) et non scellées (en médecine nucléaire), associés, pour ces dernières, à la gestion des déchets et des effluents.
Les procédures interventionnelles radioguidées, en plein essor, réalisées à l’aide de dispositifs de plus en plus sophistiqués, peuvent conduire à une exposition significative du patient et des personnels qui se trouvent à proximité immédiate.
Enfin, les examens de scanographie, s’ils ne présentent pas d’enjeu majeur en termes de dose délivrée ou de débit  de dose, contribuent de façon très importante  à l’exposition de la population liée aux actes  de diagnostic médical, par la fréquence de leur utilisation, soulignant l’importance de la justification de chaque acte utilisant des rayonnements ionisants.

Chapitre 08 - Les sources de rayonnements ionisants et les utilisations industrielles, vétérinaires et en recherche de ces sources

Le secteur industriel et la recherche  utilisent depuis longtemps des sources de rayonnements ionisants dans une grande variété d’applications et de lieux d’utilisation. L’enjeu de  la réglementation relative à la radioprotection  est de contrôler que la protection des travailleurs,  du public et de l’environnement est correctement assurée. Cette protection passe notamment par  la maîtrise de la gestion des sources, souvent mobiles et utilisées sur les chantiers, et par le suivi de leurs conditions de détention, d’utilisation et d’élimination, depuis leur fabrication jusqu’à leur  fin de vie. Elle passe également par la responsabilisation et le contrôle d’acteurs centraux :  les fabricants et les fournisseurs des sources. Les rayonnements utilisés proviennent soit  de radionucléides – essentiellement artificiels –  en sources scellées ou non, soit d’appareils électriques générant des rayonnements ionisants. Les applications présentées dans ce chapitre concernent la fabrication et la distribution de  toutes les sources, les utilisations industrielles, de recherche et vétérinaires (les activités médicales sont présentées dans le chapitre 7) et les activités ne relevant pas du régime des installations nucléaires de base (celles-ci sont présentées  dans les chapitres 10, 11 et 12).
La mise à jour en cours du cadre réglementaire  des activités nucléaires, inscrit dans le code de la santé publique, conduit à un renforcement  du principe de justification à la prise en compte  des radionucléides naturels, à la mise en œuvre  d’une approche plus graduée au niveau des régimes administratifs et à la mise en place de mesures de protection des sources contre les actes de malveillance. Dès janvier 2019, le contrôle des activités industrielles, de recherche et vétérinaires  a été modifié de manière substantielle, par l’extension du régime déclaratif à certaines  activités nucléaires mettant en œuvre des sources radioactives. La poursuite d’une meilleure adaptation des régimes administratifs aux enjeux de radioprotection présentés par les différentes activités nucléaires exercées s’est concrétisée en 2021 par l’entrée en vigueur effective au 1er juillet du nouveau régime d’autorisation simplifiée, appelé « enregistrement ».

Chapitre 09 - Le transport de substances radioactives

Le transport de substances radioactives constitue un secteur particulier du transport des marchandises dangereuses, caractérisé par les risques liés à la radioactivité.

Le champ du contrôle de la sûreté du transport de substances radioactives couvre de nombreux domaines d’activité dans les secteurs industriels, médicaux et de la recherche. Il s’appuie sur une réglementation internationale exigeante.

Chapitre 10 - Les centrales nucléaires d'EDF

Les réacteurs de production d’électricité sont  au cœur de l’industrie nucléaire en France.  De nombreuses autres installations décrites  dans d’autres chapitres de ce rapport produisent  le combustible destiné aux centrales nucléaires  ou le retraitent, stockent des déchets provenant  des centrales nucléaires ou encore servent  à étudier des phénomènes physiques liés à l’exploitation ou à la sûreté de ces réacteurs.
Les réacteurs français sont techniquement proches les uns des autres et forment un parc standardisé exploité par EDF. Si cette homogénéité permet  à l’exploitant et à l’ASN de disposer d’une solide expérience de leur fonctionnement, elle conduit aussi à un risque accru en cas de défaut générique de conception, de fabrication ou de maintenance détecté sur l’une de ces installations, pouvant affecter l’ensemble des réacteurs. L’ASN exige  donc d’EDF une forte réactivité et une grande rigueur dans l’analyse du caractère générique  de ces défauts et de leurs conséquences pour  la protection des personnes et de l’environnement, ainsi que dans leur traitement.
L’ASN exerce un contrôle très exigeant de la sûreté, des mesures de protection de l’environnement et de la radioprotection dans les centrales nucléaires et l’adapte continuellement au regard du retour d’expérience (REX). Pour contrôler la sûreté des réacteurs en fonctionnement, en construction et  en projet, l’ASN mobilise quotidiennement près  de 200 agents au sein de la Direction des centrales nucléaires (DCN), de la Direction des équipements sous pression nucléaires (DEP) et de ses divisions territoriales, et s’appuie sur près de 200 experts  de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).
L’ASN développe une approche intégrée du contrôle des installations. Elle intervient à tous  les stades de la vie des réacteurs électronucléaires, depuis leur conception jusqu’à leur démantèlement et leur déclassement. Son périmètre d’intervention élargi la conduit à examiner, à chacun des stades, les domaines de la sûreté nucléaire, de la protection de l’environnement, de la radioprotection, de la sécurité des travailleurs et de l’application des lois sociales. Pour chacun de ces domaines, elle contrôle tant les aspects techniques qu’organisationnels  et humains. Cette approche lui impose de prendre en compte les interactions entre ces domaines et de définir les modalités de son action de contrôle en conséquence. La vision intégrée qui en résulte permet à l’ASN d’affiner son appréciation de l’état de la sûreté nucléaire, de la radioprotection, de la protection de l’environnement et de la protection des travailleurs des centrales nucléaires.

Chapitre 11 - Les installations du "cycle du combustible nucléaire"

Le "cycle du combustible nucléaire" débute avec l’extraction du minerai d’uranium et s’achève avec le conditionnement, en vue de leur stockage, des déchets radioactifs provenant des combustibles usés. En France, les dernières mines d’uranium étant fermées depuis 2000, le "cycle du combustible" concerne la fabrication du combustible, puis son traitement à l’issue de  son utilisation dans les réacteurs nucléaires.
Les exploitants des usines du cycle font partie  des groupes Orano ou EDF (Framatome) : Orano exploite Melox à Marcoule, les usines de La Hague, l’ensemble des usines du Tricastin ainsi que les installations de Malvési. Framatome exploite les installations du site de Romans-sur-Isère. L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) contrôle la sûreté de ces installations industrielles, qui manipulent des substances radioactives comme de l’uranium ou  du plutonium et présentent des enjeux de sûreté spécifiques, notamment des risques radiologiques associés à des risques toxiques.

Chapitre 12 - Les installations nucléaires de recherche et industrielles diverses

Les installations nucléaires de recherche ou industrielles sont distinctes des installations nucléaires de base (INB) directement liées à la production d’électricité (réacteurs électronucléaires et installations du "cycle du combustible") ou à la gestion des déchets. Elles sont, historiquement et majoritairement, exploitées par le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), mais également par d’autres organismes de recherche (par exemple, l’Institut Laue‑Langevin  ILL, l’organisation internationale ITER et le grand accélérateur national d’ions lourds – Ganil) ou par des industriels (par exemple, CIS bio international, Steris et Ionisos, qui exploitent des installations  de production d’éléments radiopharmaceutiques ou des irradiateurs industriels).

Chapitre 13 - Le démantèlement des installations nucléaires de base

Le terme de démantèlement couvre l’ensemble  des activités, techniques et administratives, réalisées après l’arrêt définitif d’une installation nucléaire à l’issue desquelles l’installation peut être déclassée, c’est-à-dire qu’elle peut être retirée de  la liste des installations nucléaires de base (INB).  Ces activités comprennent l’évacuation des matières radioactives et des déchets encore présents dans l’installation et les opérations  de démontage des matériels, composants et équipements utilisés pendant le fonctionnement, ainsi que l’assainissement des locaux et des sols puis, éventuellement, des opérations de destruction de structures de génie civil.
Les opérations de démantèlement et d’assainissement visent à atteindre un état final prédéfini qui permet de prévenir les risques  ou inconvénients que peut présenter le site  pour les intérêts protégés.
Le démantèlement d’une installation nucléaire  est prescrit par décret pris après avis de l’Autorité  de sûreté nucléaire (ASN). Cette phase de vie  des installations est caractérisée par une succession d’opérations souvent longues, coûteuses, produisant des quantités massives de déchets, et qui doivent être anticipées au mieux – ce d’autant que les textes prévoient qu’elles soient effectuées dans les meilleurs délais possibles. Les changements continus que connaissent alors  les installations en démantèlement modifient  la nature des risques et constituent des défis pour les exploitants en matière de gestion de projet.
En 2021, 35 installations nucléaires de tout type (réacteurs de production d’électricité ou de recherche, laboratoires, usine de retraitement  de combustible, installations de traitement de déchets, etc.) étaient arrêtées ou en cours de démantèlement en France, ce qui correspond  à plus du quart des INB en exploitation.

Chapitre 14 - Les déchets radioactifs et les sites et sols pollués

Ce chapitre présente le rôle et les actions de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) en matière de gestion des déchets radioactifs et de gestion des sites et sols pollués par des substances radioactives. Il décrit, en particulier, les actions menées pour définir et fixer les grandes orientations de la gestion des déchets radioactifs.
Selon l’article L. 542-1-1 du code de l’environnement, les déchets radioactifs sont des substances radioactives pour lesquelles aucune utilisation ultérieure n’est prévue ou envisagée, ou qui ont  été requalifiées comme telles par l’autorité administrative en application de l’article L. 542-13-2 de ce même code. Ils proviennent d’activités nucléaires mettant en œuvre des substances radioactives artificielles ou naturelles,  à partir du moment où cette radioactivité justifie  la mise en place de contrôles de radioprotection.
Le 21 février 2020, à la suite des conclusions du débat public qui s’était déroulé en 2019, la ministre de la Transition écologique et le président de l’ASN ont publié une décision annonçant les orientations pour la 5e édition du Plan national de gestion des matières et déchets radioactifs (PNGMDR). L’ASN  a également publié, au second semestre 2020 et début 2021, ses avis, par filière de gestion, sur les études remises dans le cadre du PNGMDR 2016-2018.
En 2021, l’ASN a émis un avis sur le projet de plan 2021-2025 élaboré par la Direction générale de l’énergie et du climat (DGEC).
En 2019, l’ASN et l’Autorité de sûreté nucléaire de défense (ASND) avaient pris position conjointement sur la stratégie de démantèlement et de gestion des matières et déchets du Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), transmise en 2016. En 2020, l’ASN et l’ASND, en lien avec la DGEC, ont engagé une démarche  de suivi de la mise en œuvre de cette stratégie. L’ASN a poursuivi en 2021 en lien avec l’ASND, l’instruction de la stratégie de démantèlement  et de gestion des déchets d’Orano. La position de l’ASN sur cette stratégie a été formalisée par lettre du 14 février 2022.
L’ASN est compétente pour la gestion des sites et sols pollués en lien avec les installations nucléaires de base. Pour les autres situations de pollution radiologique, l’ASN peut émettre, à la demande  des autorités compétentes, un avis quant à leur modalités de gestion. Elle s’assure en tout état  de cause que les déchets générés par les opérations d’assainissement de ces sites sont orientés vers  des filières de gestion adaptées.

Annexe